是指作出具体行政行为的依据不合法。
如行政处罚中的法规规章与上位相关法律或宪法相冲突，则依据此法规规章作出行政处罚的，经依法审查并确认该法规规章是违背法律立法精神的，则该法规规章是不合法的。
《行政复议法》第二十七条明确规定：行政复议机关在对被申请人作出的具体行政行为进行审查时，认为其依据不合法，本机关有权处理的。无权处理的，应当在规定时间内按照法定程序转送有权处理的国家机关依法处理。
扩展资料
行政机关应承担举证责任
具体行政行为的行政机关（即被告）对自己的行为合法性承担相应的举证责任。行政机关应当对行政行为存在及自己与所诉行政行为存在法律上的利害关系举证，如果涉及行政赔偿诉讼的，原告还需要对具体行政行为造成的相关损害以及因此遭受财产损失的数额承担举证责任。
最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条规定：在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任等相关法律。
