特殊经济区(Special Economic Areas,SEA)，狭义上说，是指一个主权国家或地区为达到促进本国或本地区经济发展等目的，在其管辖范围内专门划定的一块、实行与国内其他地区不同的特殊政策的特殊经济区域（广义上说，SEA还包括不同主权国家之间或不同的关税领土之间通过协定结成的旨在区域贸易自由化和区域经济一体化的各类特殊经济区域）。当今世界范围内，SEA的称谓、表象及具体做法千差万别，但其基本类型主要有保税仓库、自由港、自由贸易区、出口加工区、综合型经济自由区和科学工业园区等几种形式。SEA是世界经济发展中的一个普遍现象，是为发达程度不等的国家及地区广为采用的参与经济全球化和促进经济发展的战略措施与政策工具。我国现存SEA是在我国从计划经济体制转向市场经济体制、从封闭经济走向开放经济、从落后经济走向发展经济的过程与背景中，从我国国情出发，借鉴了世界SEA包括一些发展中国家及地区SEA的某些经验，作为全国改革开放发展战略的重要组成部分和重要政策措施而设立的特殊经济区域，与世界上其他实行市场经济的国家及地区的SEA在设立目的、功能定位乃至政策体系等许多方面有着一些不同之处。实践中，我国目前的SEA只是不同程度地实行了某些类似世界SEA的政策，而与SEA的一般共性及通行做法相去甚远，并非严格意义上的SEA。20余年来，SEA发展取得一定成效的同时，也出现了许多问题，不断面临着有无继续“特”的必要的置疑与困惑，以及进一步发展的困境。这些问题、置疑、困惑与困境的产生毋庸置疑有着各种各样的原因，但其中一个重要的、深层次因素在于（较之于世界SEA）我国现存SEA的建设与发展有失作为SEA必须具备的共同特性与规范；正是这种不规范，在很大程度上不仅误导了人们对SEA的认识从而不断引发各种争议，而且也导致我国SEA发展中出现了许多不良现象，影响到预期目的与发展成效，以及进一步发展；在中国加入WTO后新的发展阶段，我国现存SEA的进一步发展需要进一步的规范（我国加入WTO时，WTO就对我国现存SEA提出了置疑和规范要求）。
一、加入WTO后中国特殊经济区规范发展的内在必要性与外在约束要求
加WTO入后中国特殊经济区进一步规范发展的必要性可以从以下角度来考察：
（一）从WTO的要求和中国的承诺看我国现存SEA发展规范问题
我国现存的SEA数量大，分布广、类型繁、名称杂、层次多。根据《中华人民共和国加入WTO议定书》和《中国加入工作组报告书》，中国SEA是指在关税、国内税和法规方面已建立特殊制度的地区，包括边境贸易区、民族自治地方、经济特区、沿海开发城市、经济技术开发区及已建立关税、税收和法规的特殊制度的其他地区。除了5个经济特区外，WTO还把14个沿海开放城市、6个沿长江开放城市、21个省会开放城市和13个内陆边境开放城市等列入SEA。
在《中华人民共和国加入WTO议定书》中，WTO就SEA问题对中国政府提出了如下要求：(1)中国应将所有与其特殊经济区有关的法律、法规及其他措施通知WTO，列明这些地区的名称，并指明界定这些地区的地理界线。中国应迅速，且无论如何应在60天内，将特殊经济区的任何增加或改变通知WTO，包括与此有关的法律、法规及其他措施。(2)对于自特殊经济区输入中国关税领土其他部分的产品，包括物理结合的部件，中国应适用通常适用于输入中国关税领土其他部分的进口产品的所有影响进口产品的税费和措施，包括进口限制及海关税费。(3)除本议定书另有规定外，在对此类特殊经济区内的企业提供优惠安排时，WTO关于非歧视和国民待遇的规定应得到全面遵守。
根据《中国加入工作组报告书》，中国对SEA问题的承诺可归结为：(1)中国加入WTO后将及时向WTO通知有关特殊经济区的信息。中国将保存并改进对中国特殊经济区与其关税领土其他部分之间贸易的统计数字，并将定期通知WTO；中国将在其通知中提供描述所实施的特殊的贸易、关税和国内税法律如何仅限于指定特殊经济区的信息，包括关于实施的信息；中国将在60天内，向WTO秘书处通知其特殊经济区的增加以及修改与之相关的法律、法规及其他措施；中国没有建立任何新的经济特区的计划（指原来意义上的经济特区——笔者注）；(2)随着中国经济改革和开放的发展，中国将在其关税领土内统一实施关税政策。中国将加强在特殊经济区和中国关税领土其他部分之间贸易的国内税、关税和非关税措施的统一执行。经济特区适用的特殊优惠关税政策已经取消；国家有关税收的法律法规统一适用于经济特区。(3)对向位于特殊经济区中的外商投资企业提供的任何优惠安排，均将在非歧视基础上提供。(4)中国承诺在民族自治地方和其他经济贫困地区等每一此类地区中实行贸易制度的统一管理，且自加入WTO时起，向民族自治地方和其他经济贫困地区提供的援助将以符合WTO义务的方式实施。
可见，WTO明确要求我国SEA必须遵循其有关规定，主要是透明度原则、非歧视原则及国民待遇原则，我国也就此做了相应的承诺。WTO的要求和中国的承诺，意味着加入WTO后中国SEA的发展政策与措施不仅“有法可依”，而且还须“有法必依”；意味着加入WTO后中国SEA的发展政策与措施、发展模式与运行机制必须与WTO多边规则和世界SEA国际惯例接轨；意味着加入WTO前在SEA实施的发展政策与措施可能需要清理、发展模式与运行机制可能需要转换（后文将做具体分析）。总之，WTO的要求和中国的承诺，为我国现存SEA的继续存在与进一步发展规定了法律准绳与空间，从外在约束方面要求其规范发展。
（二）从与市场经济国家SEA之比较中看我国现存SEA发展规范问题
在我国从计划经济体制转向市场经济体制、从封闭经济走向开放经济、从落后经济走向发展经济的过程与背景中，作为全国改革开放发展战略的重要组成部分和重要政策措施而设立与发展的SEA，与世界上其他实行市场经济的国家及地区的SEA在设立目的、功能定位乃至政策措施安排等许多方面有着一些不同之处：
一是设立目的与功能定位方面。以既定市场经济体制为依托的世界SEA直接以国际惯例为前提，参与世界市场的规范运作，其功能定位相对单一，重心一般都在经济功能的内部调试上，旨在发挥其独特功能，以配合母国的总体开放和参与经济全球化的步伐。而我国现在SEA尤其是经济特区设立目的与功能定位是多元化和综合性的（甚至还有特殊的政治功能），在我国体制改革与国际国内接轨、对外开放与参与经济全球化、经济发展与现代化建设过程中，发挥着窗口与基地、先行地与试验场、排头兵与增长极、辐射源乃至综合性示范区等作用。
二是政策措施安排方面。我国现在SEA尤其是经济特区设立与发展的上述特殊背景、特殊目的与功能定位，使它的政策措施安排中包含市场经济体制国家及地区SEA根本没有的一些内容，一些本是市场经济应有之义的东西在我国SEA尤其是经济特区中以特殊权力、特殊政策甚至优惠政策的形式与名义而出现，而且中国SEA尤其是经济特区的特殊政策基本上都是过渡性、临时性的，这些特殊政策经试行后，不适宜的将被废除，适宜的将在全国普及推广，而不能像世界SEA一样可以永久的拥有某些特殊政策。
显然，随着市场经济体制在全国范围的初步确立和对外开放的进一步深化，我国一些SEA的原有功能定位尤其是一些特殊政策有必要调整和重新规范。
（三）从与世界SEA一般之比较中看我国现存SEA发展规范问题
所谓世界SEA一般就是指作为SEA必须具有的本质特征和通行规则，是世界不同国家、不同类型的SEA都必须拥有的一些共同特征，必须遵循的一些共同规则。正是这些一般意义上的共同特征与共同规则使SEA能够成为世界经济发展中的一个普遍现象，成为发达程度不等、文化与体制不同的国家及地区参与经济全球化和促进经济发展的战略措施与政策工具。
归纳起来，世界SEA一般的本质特性与共同规则主要有：(1)在空间上具有特定区域性，即划定明确的区域范围，有效地控制管理好SEA与国内其他地区的分界线；(2)在活动领域上具有经济限制性，即严格地将自己的活动限制在经济领域，以便获得国际国内的广泛认同与支持；(3)在经济活动上具有自由性、开放性乃至准离岸性，即国家及政府特别赋予其SEA内的企业以充分自由，包括商品流通自由、进出口自由、资本投资自由、资金流动自由、货币兑换自由、经营活动自由、市场交易自由、人员进出自由等，从而使SEA中的企业与人员、要素及产品、经营方式与管理体制等都是世界性的，使各种形式的SEA都或多或少地处于一国关境之外，带有离岸经济的特性；(4)在生存与发展上具有特殊政策依赖性，即世界上绝大多数国家或地区一般都先行制定专门适用于SEA的法律、法规及其实施细则，对其建设与管理进行必要的规范，赋予SEA以特殊权力、特殊政策、特殊法规、特殊管理体制等，构筑SEA存在与发展的根本前提及条件；(5)在管理体制上具有特殊性、权威性、灵活性、高效性与非赢利性，即世界大多数国家及地区的SEA管理当局一般都根据法律授权实行机构一体化、管理一元化、服务一条龙；管理机构一般都按照公共事业原则运作，不以赢利为主要目的，以减少使用SEA的成本，增强SEA吸引力，保障其战略性目标的实现；管理体制一般都采用国家级管理系统与地方组织体系合理分工、有机结合的两层管理体系（那些一国一区的国家或地区，则通常通过法律、法规授权地方管理机构进行直接管理，不设立专门的宏观管理机构）：国家设立专门的宏观管理机构进行宏观决策、立法、监督、协调，并负责对全国各地SEA进行设立审批、监督、检查和协调管理；地方组织体系则对SEA的微观经济活动进行组织、领导和日常经营管理。
我国目前的SEA是在我国经济体制转型过程中，从我国国情出发，借鉴了世界SEA包括一些发展中国家及地区SEA的某些经验设立的特殊经济区域。从表面看，我国目前的SEA也都或多或少具备世界SEA上述这些一般意义上的本质特征和共同规则。如我国目前的SEA一般也有明确划定的范围，是经济性而非政治性的特殊区域，是国家及地区经济发展战略措施，相对国内其他地区来说，SEA内实行更加自由、开放的特殊政策。但是在实践中，我国目前的SEA在很大程度上扭曲了世界SEA上述一般意义上的本质特征和共同规则，甚至在一些方面已经面目全非。这种不规范发展直接影响到其功能的发挥和自身的进一步发展，甚至出现了有损国家整体利益的现象。
其一，我国目前的SEA虽然在设立时一般都划定有明确的空间范围，但在对实行了关税减免的SEA与国内其他地区的分界线的监管方面，只有对保税区实行较严格的海关监管，而对其他SEA的边界却没有实行严格的控制，致使一些SEA助长了走私现象。
其二，在经济活动自由性、开放性方面，我国目前的SEA几乎都处在海关管辖的关境之内。我国目前的SEA虽然大多规定了关税减免政策以及货物、人员出入境简化手续政策，但实践中远未如此。大多数SEA在对区内企业实行出口促进政策的同时，也仍然实行着许多严格的进口保护政策。此外，人民币非自由兑换、外汇管制等因素都限制了SEA的开放性。
其三，为简化行政手续，提高办事效率，实现机构一体化、管理一元化、服务一条龙，我国目前大多数SEA都标榜按照“小政府、大社会、大服务”的原则设置其管理机构，但计划经济体制下长期形成的传统观念、条块分割的行政管理模式及手段使大多数SEA很难真正成为一个手续简单、办事高效、市场开放、自由竞争的特殊开放区域，与世界SEA相比相去甚远。
其四，与世界其他国家的SEA一样，我国目前的SEA也是由政府审批设立的，但在我国，目前拥有SEA审批权的不仅有中央政府，而且还包括了省、市、县等各级地方政府。审批权的这种高度分散性必然造成而且事实上已经造成SEA的泛滥。这种泛滥不仅是我国名义类型与数量众多的现存SEA实际经济功能及产业结构趋同的一个主要原因，造成很难实现设立SEA的初衷与目的，而且造成各级政府、各SEA在政策优惠上相互“博弈”，竞相优惠让利，从而损害了国家整体利益。
其五，我国目前尚未针对类型、数量众多的SEA制定一部全国统一实施的法律，对之进行必要的规范，也没有根据法律授权在国家层面上设立专门的宏观管理机构，对之进行宏观决策、立法、监督、协调。这与世界各国先立法再设区的通常做法和世界各国通行的SEA管理体制背道而驰，也是我国目前SEA发展极不规范且成效不显的一个主要原因。
（四）从与发达程度不同的两类国家SEA之比较中看我国现存SEA发展规范问题
除了一般意义上的共同特征与共同规则之外，同是实行市场经济的世界各国及各地区的SEA，又因所在国家及地区的发达程度不同等因素而在其功能、类型、体制、政策、特征等方面存在相当程度的个性差别。也就是说，发达国家SEA和发展中国家SEA在有其作为SEA的一般共同特征与规则的同时也有其特殊特征与规则。我国目前的经济发展水平、要素资源禀赋、比较优势状况决定了我国目前的SEA必然有别于发达国家及地区SEA，并具有大多数发展中国家SEA的一些共同特征，而且这些特征在我国目前的SEA中表现得较为突出。主要方面有：
一是SEA的设立目的及其功能定位与类型方面。发达国家及地区SEA较多以发展对外贸易、转口贸易、出口加工工业及高新技术产业，增加就业为目的，主导形式是保税仓库、自由港、自由贸易区、综合型SEA和科学工业园区。发展中国家及地区由于在劳动力价格低廉同时存在资金与外汇缺口、科技水平落后与产业结构低下等制约经济发展的因素，因而较多赋予其SEA以引进外资、出口创汇、引进先进技术和发展高科技产业的主要目的。相应地，发展中国家及地区SEA以出口加工型、综合型、科技型为主导形式，贸易型较少。我国国情在总体上与其他发展中国家类似，所以我国现存SEA目的与功能定位也与其他发展中国家的SEA类似。但我国SEA设立与发展的时代因素（20世纪80年代以来正是新技术革命的高潮时期以及知识经济初露端倪时期）以及急于求成的赶超心态与战略，使我国现存SEA目的与功能定位与其他发展中国家相比对技术目标更为重视，以至于客观上忽视了我国经济赖以发展的现存比较优势，甚至违背了经济发展内在的客观规律。一个明显表现就是我国名称不同、类型各异、条件有别、数量众多的SEA都以发展高技术为目标，而现实上不仅大多数SEA不得不引进了许多技术水平较低的劳动密集型项目，不得不以贸易和简单加工为主要内容，真正能够培育发展高新技术产业的为数不多，结果造成我国现存SEA名义类型虽多，但实际经济功能及产业结构都趋同。事实上，一些SEA办得较好的国家或地区，如新加坡、韩国、及我国台湾等，都是基于自身现存的比较优势，首先创办的是劳动资源密集型的出口加工型SEA，后来在条件成熟时才提高SEA产业的技术含量并创办科学工业园区。
二是发展SEA的支持与限制政策方面。发达国家及地区对其SEA内企业实施的特殊优惠政策主要是关税减免，而在限制政策方面主要是禁止进入涉及国家安全的个别部门。除此之外，极少对SEA内投资实行鼓励措施或限制措施。而且发达国家及地区在实施这些政策措施时通常是对SEA内所有内、外资企业一视同仁、平等对待，即既不歧视也不优待外资。因而发达国家及地区一般没有针对外国投资的基本法律和专门法规，对SEA内的外资及其活动的调节适用于与内资企业相同的法规。发达国家主要依靠全国范围良好的市场经济体制、法制软环境和投资硬环境来吸引投资。而发展中国家及地区通常对不仅SEA内企业实行鼓励和限制并存并用政策，以达到其设立SEA的多重动机与目的，而且对SEA内的内、外资企业实行差别性待遇，超国民待遇、国民待遇、次国民待遇都可存在（WTO成员方的SEA中一般没有次国民待遇）。因而发展中国家及地区一般都颁布有针对外资的法规，总体上给予外资更多优惠待遇，以期弥补自身在引资竞争中软、硬环境竞争力之不足。其SEA以引进外资为主，甚至对国内企业进入SEA加以限制。发展中国家及地区一般通常采用的鼓励措施有减免关税、所得税、国内间接税、加速折旧等；一般通常采用的限制措施有严格的审批制、限制外资的投向、投资期限、投资规模、股权比例、利润汇出、外汇兑换等、规定最低外销比例、要求实行国产化、当地雇工人数要求等。此外，在发展中国家及地区的SEA中，通常还将特殊优惠政策与投资措施直接挂钩。在发展SEA的支持与限制政策方面，我国作为发展中国家与其他大多数发展中国家及地区的做法类似。支持政策方面，从优惠政策对象看，我国现行SEA优惠政策实施中采纳了着眼于吸引外资的超国民待遇做法，优惠的主要对象是外资企业。我国现行SEA优惠政策除了上述的对微观主体实行差别待遇以吸引外资外，一般还对不同产业实行差别待遇以期实现产业发展导向，但遗憾的是，由于各种原因，政策的产业导向作用不明显。从优惠政策措施看，涉及面很广，不仅包括其他发展中国家及地区通常采用的减免关税、所得税、国内间接税、加速折旧等做法，还包括利润再投资税收优惠、金融支持、公用设施费财政补贴、土地租金优惠等措施。但实际中广为采用的措施是减免税和降低土地使用费，其他措施并未普遍使用。与其他大多数发展中国家及地区类似，我国现存SEA中也普遍将优惠政策与投资措施直接挂钩。但其中，许多做法例如一些鼓励外资企业出口的优惠政策就有违WTO规则。WTO《补贴与反补贴措施协议》禁止对进口替代和出口给予直接补贴。就是说，在SEA中，不能将对外资企业的出口补贴或优惠同鼓励出口政策相挂钩。而我国现行的一些优惠政策并非如此，需要逐步进行修改或者取消。从政策优惠程度看，总体上我国现存SEA政策优惠程度比其他发展中国家及地区的某些SEA的更大。如我国现存各类SEA中，不但企业生产用机器、原材料和零部件免征进口关税，而且企业日常生产所需办公用品、交通工具以及SEA开发所需的机器设备等物资也免征进口税。此外，SEA设立权力的分散化导致的政出多门及缺乏规范统一使我国优惠政策从国家到省再到市和SEA一级一级地层层加码，也使不同类型的SEA间也互相攀比，竞相优惠让利，在政策优惠上出现了有损国家利益的“博弈”现象。
与此同时，同一种具体政策措施的优惠程度在不同类型的SEA间也不统一。在限制政策方面，为了保护国内经济，我国对现存SEA也制定有一些限制措施，包括严格控制外资投向、股权比例、外汇兑换，规定最低外销比例、进出口平衡要求、国产化要求等次国民待遇做法。但实际执行中，很多规定由于我国现存各个SEA的上述支持政策方面缺乏统一规范，加之各级各地政府因政绩考核等因素引进外资心态外迫切等原因给外资留下了讨价还价和“博弈”、“寻租”的广阔空间而往往形同虚设。而且，上述许多限制性规定还与WTO国民待遇原则相悖。
三是SEA基础实施投资与开发建设方面。发达国家主要依靠全国范围良好的市场经济体制、法制软环境和投资硬环境来吸引投资，政府很少对SEA进行规模庞大的基础设施投资，而且在条件许可时，政府也将SEA交由公共机构或私人出资兴建和经营。为弥补全国范围主体上的基础设施及投资软环境的不足，塑造一个有利于吸引外资和适宜投资的良好的局部环境，发展中国家及地区对其SEA中的基础设施、土地开发等投资通常较为庞大，从而形成较大的财政负担。我国与其他发展中国家及地区在这方面类似，政府是SEA的建设资金的主要承担者。不仅如此，由于我国现存SEA的数量远较一般国家多，规模又明显偏大；加之，我国现存SEA的大多选址在小城市、远离老市区的市郊结合部或者城市边缘易隔离的地区，使得SEA不得不搞“小而全”的社会建设，从而造成我国SEA的建设负担极为沉重。我国大多数SEA的这种“孤岛型”开发建设，不仅需要大部分开发资金投入到基础设施和银行、税务等经济活动不可缺少的设施之中，从而使开发费用过高，造成资金短缺困难、无法及时完成开发建设工程和财政负担沉重，而且客观上因远离城市中现有经济体系等区位因素也影响到SEA功能的发挥。
二、加入WTO后中国特殊经济区规范发展的准绳、目标、方向与内容
中国加入WTO之前，中国SEA的特殊使命、目的、功能及其发展思路更多以本国角度为视点、作为全国范围改革开放发展的“参照系”来思考和设计的，只是为中国整体体制转型、对外开放、经济发展探路。当时构想的中国SEA的发展目标主要就是一个与国际经济接轨的实行对外开放和市场经济的特殊区域，相应地，其特殊性也主要是相对于国内广大的相对封闭、实行计划经济的其他地区而言的。显然，这既有其历史进步性，也有其历史局限性。其历史进步性在于它与世界经济的一般国际惯例的接轨，即实行对外开放和市场经济体制；其历史局限性在于当时的中国SEA在与世界经济的一般国际惯例接轨同时，没有充分注重还应与世界经济的特殊国际惯例接轨，即既没有考虑世界经济的以GATT/WTO为代表的多边经贸体制的要求，又没有充分尊重世界SEA一般共性、通行做法及发展经验，没有规范发展。中国SEA的这种不规范发展在很大程度上限制了其功能的发挥和自身的发展，甚至出现了前述的一些有损国家整体利益的行为。
在中国加入WTO新形势下，中国SEA应尝试从世界经济体系及其发展趋势以及世界SEA的发展经验与趋势这个大背景与中国自身改革开放发展需要有机结合的角度去构思和设计，以求在更高、更深层次上有新的突破和创新，从而为中国整体进一步改革开放发展和SEA自身进一步发展找到新的道路和方向。其中一个重要方面，就是应参照市场经济体制和WTO相关规则要求以及世界SEA发展的一般共性与国际惯例，规范中国SEA的发展模式、政策措施、管理体制和运行机制等，并向世界SEA转型，以便充分发挥后发优势。总体上，首先，我国SEA应该遵循市场经济体制内在要求和WTO相关规则以及世界SEA发展的一般共性与国际惯例，在此基础上进行自我创新和实现自我发展。其次，我国SEA要进一步发展，应根据当前我国现存SEA建设发展和经营管理中出现的实际问题、实际情况，借鉴世界SEA尤其是WTO成员方SEA一般共性、通行做法和发展经验（主要有：提供法律保障、制订发展规划、重视区位选择、完善管理体制、制订合理的优惠政策、创造良好的投资环境），以便减少失误，少走弯路，事半功倍，发挥后发优势。
