浅析宋朝监察制度
李晓东
[摘要]宋朝的行政监察制度相对完善，并形成了一套从中央到地方严密监察网络，其行政监察制度的建立对现在仍有重要的借鉴意义本文将研究宋朝行政监察制度的内容，分析其建立的原因并提炼出其对当今的借鉴之处
[关键字] 宋朝 行政监察
就中国历史发展的进程而言，宋朝是上承隋唐下启明清的一个封建朝代，也是中国封建社会从此由繁荣的高峰逐步走向晚期的标志，由于宋朝是结束了数百年的大分裂而建立起来的一个封建专制政权，因此，改革政治，强化政权，是北宋政治史上最为引人注目的现象，这种政治体制改革的指导思想反映在行政监督制度上，必然是皇帝对监督制度建设的高度重视。
一、宋朝行政监察制度的主要内容
1.中央的行政监察机构。
宋代的监察机关沿袭唐制，设御史台为国家最高监察机关，“掌纠察官邪，肃正纲纪大事则廷辩，小事则奏弹”。在官职设置上，御史大夫由于官高因此并不实授，通常只作为加官授予朝臣，用以表彰其功绩或勤勉，因而御史中丞便成为了御史台的最高长官，掌判台政。
御史台下分台院、殿院、察院。三院分置侍御史一人，殿中侍御史二人，监察御史六人。在分工上，侍御史在元丰改制前例兼知杂事的差任，以御史台副长官的身份，辅佐御史中丞处理台务。元丰改制始命侍御史不兼知杂事的职务，但是仍然保留其御史台副长官的身份，专门掌贰台政。殿中侍御史领导殿院，“掌以仪法，纠百官之失”监察御史则统率察院，“掌分察六曹及百司之事，纠其谬误，大事奏劾，小事则举正”，监察御史是一个非常重要的官职，负责对吏、户、刑、兵、礼、工的监察。监察御史的任职在唐代由宰相任命或者荐举，但到宋朝，改为由皇帝亲自任命。这显然是皇帝为了加强对百官的监察，以进一步巩固皇权 从监察御史可以纠举宰相的规定，可以佐证这一点。
此外御史台内还设有主簿和检法各一人，主簿的工作主要是受理公务，启封文书，监督失责，审核簿书等事宜；检法则负责检核法律条款，有时也参与刑事案件的审理 两者皆是御史台的主要属吏，照例通常都是由御史台长贰辟举，仅哲宗时一度变更旧法而到了崇宁初年又恢复原制 南宋时仍然沿用不改，只是偶尔会出现御史台正副长官皆空缺，而改由殿中侍御史奏辟的特殊变通情形。主簿和检法虽然在行政编制上只是属吏的身份，但是由于其“往往是正任台官的直接候补者”，因此，也颇为时人所重视的，很多的士大夫都把这两个职务当成是日后升迁的基石
为了确保御史具有一定的实践工作经验，更好地行使监察权，宋朝规定，只有担任过两任县令者，才有资格担任御史。这在宋以前的历朝法律中是没有的宋初，御史可以在没有一定证据的情况下奏弹百官，奏弹失实也不必承担任何责任，而且明确规定御史必须每两个月向皇帝奏事一次，谓之“风闻弹人”。至宋仁宗时设例限制风闻弹人，且奏弹失实的，要承担一定的法律责任。宋初还在唐朝谏官的基础上，于门下省设立谏院，但其主要职掌不是规谏君主，而是举发臣下的不法行为和对政府各部门的措施提出“谏正”。谏院和御史台并称“台谏”随着御史职权的加强，也兼负起规谏之责，逐渐产生了台谏合一的趋势。
2.地方的行政监察机构。
宋朝对地方官的监察也是相当重视的。为防止地方势力扩大，重生藩镇之祸，宋朝多次削减地方权力如减少地方财政权，收回地
方司法权，集中地方官员的任命权，最后形成了地方的一切权力均由皇帝统管，地方官员一律由朝廷任命的局面。为了牵制州郡行政长官，宋另设“通判”一职通判系州监察官，专门从事监察地方官员及其所属的部吏。
宋朝对地方政府的监察则采取监司出巡，按察州县的制度。北宋时，取法巡院之意，置诸路转运使，致使地方行政区划发生监察大区路向行政大区的过渡北宋诸路转运使的职掌。设置与理事特点与唐代巡院的继承关系十分清楚，因其职在 问民疾苦，察吏臧否，故称监司。宋代监司并不像唐朝那样是单一的体制，而是多元监察体制，各路四司互不统属，官署治所也不同在一地。各司在行政职能上各有偏重，但都有监察职能，互相牵制，互相监察。一些设在边镇要塞之处的路则设经略使或安抚使，乃为军事区，均高居于州县之上
监司的职能广泛，但以刺举为主。刺举的对象包括地方行政的方方面面，其职能主要包括刺举贪赃枉法者，察举不尽职不尽责者，察举昏庸无能、年老病弱和怠惰政务者，举劾税收中的违法行为，按劾残害百姓者，负责部内官员的考课，荐举官员，参预并监督地方刑狱案件的审理，参预管理和监督地方财政，向朝，参预地方防灾 救灾和兴修水利等民政管理事务，督促外州县官劝农民及时耕种，还要负责镇压本路的农民起义等 各监司机关两年内要巡察所辖地方一遍，后改为一年一巡，遇到灾荒还要不时奉诏出巡 监司出巡还订立了种种约法，以免与州县官勾结或利用出巡之机向百姓肆意勒索。
3. 行政监察立法及行政监察思想
宋朝的行政监督立法因随巩固皇权的需要而不断扩大，其内容主要集中在《庆元条法事类》和《宋大诏令集》，同时还有以地方为重点的监察立法，包括《宋刑统御史台仪制》、《监司互察法》。它集中规定了监察官的职责和被监察者违反处置办法，也对监察官行使监察权作出了必要的限制
宋朝的行政监察制度反映出了其行政监察的主要思想。其一是“振举纲纪，纠弹奸邪”，表现在宋朝的监察范围大而广，上自皇帝，下至百姓，确立了一系列的原则规范，在全国铺织了上下纵横严密的监察网，对违法的官员严惩不贷；其二是“制衡相权，防范臣下结党”，从监察御史可以纠举宰相，对地方官员的严厉监察不难看出这一点；其三是“重视纳谏，以广圣聪”，宋太祖“勒不杀士大夫之誓以昭示子孙，终宋之世，文臣无欧刀之辟”，为谏诤君主者提供了宽松的环境，“言事之臣或得责，大不过落一官，其次居散地而已“。
二、宋朝行政监察制度建立的原因分析
1.宋朝监察制度的建立历史背景原因
在宋代之前，门阀贵族是主宰中国的重要政治力量，庶族文士只能在皇权和门阀贵族势力的夹缝间艰难生存，难有作为。唐末五代中原陷入了长久的战乱之中，军阀之间的混战虽然从根本上摧毁了门阀贵族的势力，但是在纷扰的乱世间，武力决定一切，于是武夫们纷纷拥兵自重，跨州带郡，窥视神器。而文士们往往成为武夫的附庸，处境颇为尴尬。公元960年宋朝兴起之后，宋王朝统治者吸取了五代十国的经验教训，对于武人怀有很深的警惕之心，并确立了一系列制度加以防范，其中最根本的一条就是“以文抑武”。在宋代帝王看来，最坏的文臣不过只是贪赃枉法，弄权营私而已，可是最坏的武臣却可能会夺人天下再想到自己祖先建国时的经历，让君主们不寒而栗。在这样的背景下，宋朝建立了一套以御史台为中心的监察制度，委文人士大夫以重任，并为他们提供了相对宽松的谏言环境。
2. 强化专制皇权的内在需求
国家设置官僚的目的在理论上是为了让他们为君主服务，为天下苍生服务，但是在现实生活中，官员在口口声声报答君恩，不负苍生的宣誓下，却显然更愿意相互服务，虽然他们之间并非没有权力上的斗争和牵扯，但是倘若一旦整体的利益受到侵犯，即使这种侵犯来自君主，也往往遭到官僚集团的集体反对，因此对于君主而言，官僚集团这种自成派系的倾向是其挥之不去的梦魇，倘若官僚集团中恰恰又出现了足以左右舆论，深孚人望的强势者那情况就会变得更加的糟糕因此，代表最高权力的君主不得不持续长久地从事“反对官僚扩张其私人利益的斗争”
3. 儒家意识形态的影响
儒家思想战胜了诸子百家的理论，从汉朝开始，就成为统治全国的指导思想，时代愈是往前发展，统治者对他的依赖程度也愈大。为了统合帝国，维系王朝的需要，历代君主无不尊崇儒学，以儒学治天下。儒学中有大量的关于“忠”这一概念的阐释和强调，但是即使是“忠”这一概念也决非意味着对君主的绝对服从，对于士大夫官僚集团而言，“忠”不是一种“仅强加于他们自己的片面义务”。事实上，皇帝在接受臣下的尽忠之时，也负有分清忠臣和奸臣的义务，即所谓“亲贤臣，远小人”，“以昭陛下平明之理，不宜偏私，使内外异法也”。同时，儒学通过将忠这一概念的道德化，将谏诤直言等行为定义为“忠”，君主对这一概念必须接受，承认做出如此行为的人是忠臣。在宋代，从皇帝到官僚都谙熟孔孟之道，因此要建立一套制度给与不同层级人都可以“尽忠”，即皇帝可以广纳谏，臣民能够“知无不言言无不尽”。
三、宋朝行政监察制度对现在的借鉴意义
第一，从思想上充分认识加强和完善行政监督制度的重要性。
宋朝皇帝十分重视监察制度和监察机构得建设，懂得以权力制约权力之道 行政监察制度的运作之所以能够长期延续下去，主要是因为权力的相互制衡。以监察权制衡相权，以相权制约监察权，两者之间的权力最终在皇权手中得到平衡，这样皇权专制得以延续，从而实现了社会的稳定和发展。在当前得社会形势下，为保障我国社会主义市场经济建设得顺利进行，必须进一步加强和改善现行的行政监察体制。为此，首先是必须在思想上充分认识加强和完善我国行政监察制度建设的重要性与紧迫性。
第二，保证监察机关的独立性，确保监察官员独立行使监察权。
监察机关的相对独立，是宋代御史在监察运作机制上的一个重要特点。在封建专制制度下，皇帝为了维护皇权，限制官权，防止大臣们犯上作乱、贪赃枉法。 在加强中央集权和君主专制的同时，不断调整和完善行政监察体制，使监察机构独立于行政系统之外，由皇帝亲自控制所有监察活动这样为监察官员独立行使监察权提供了组织上的保证，避免了行政系统对监察系统的控制，从而使行政监察活动免受行政官员的干涉，有利于行政监察效能的更好发挥。
第三，形成严密的监察机构体系要全面发挥监察机构的作用，必须建立起严密的监察体系。
借鉴宋朝历史经验，监察机构形成了一种以御史台或都察院为主体的多层次 多元化的网络严密的全方位监察体制。因此，我国在设置监察机构时，要把中央监察机构与地方监察机构相结合，要把一般监察机构和专门监察机构相结合，要把长设监察机构和临时监察机构相结合，特别是要发挥出专门监察机构和临时监察机构的作用同时也要避免因机构设置过多带来的机构臃肿、行政效率低下的问题。
[参考文献]
[1]章剑生著:《行政监督研究》人民出版社， 2001.
[2]王宏彬著《我国古代行政监察制度的历史嬗变》黑龙江社会科学,2002.
