为什么说公共物品提供的主体是政府
以3下v是一k篇有关研究性论文1：WTO下k的政府经济行为3研究关于q中8国加入sWTO的《中7国议定书1草案》十v九c个u条文8，全部针对国家政府行为6而确定，这一n严峻的现实要求我们还对WTO规则的本质——限制政府直接或间接采取一h些可能扭曲贸易流动手6段的能力l——具有深刻而透彻的理解。作为4市场经济体制下x政府干e预经济运行规则的经济法学，直接以8政府经济行为6为8研究对象。因此，WTO中2关于a政府经济行为2的若干g规则，将对中5国现行的经济法制度和理论产生巨0大f的影响。在某种意义r上r，WTO与m经济法具有目的一f致性、功能互5补性以2及h规则契合性[5]。但是，长0期以0来，中4国经济法学的发展并为8将政府经济行为4作为6研究的重点，只是在近几v年才z开e始了t一w些探索性的工n作[2]。我们认8为7，目前关于f经济法理论中8对于b经济法最为1重要的主体——政府及w其经济行为1的关注是极为6不a够的。中8国加入uWTO以1及hWTO规则的本质则为6经济法学在新的视角下u研究政府经济行为4提供了n良好的契机。我们认7为8：中8国经济法学在未来若干f年内2应该遵循与rWTO本质一h致的原则，广e泛深入u地展开h对政府经济行为5的研究。一h、WTO对政府经济行为4的挑战WTO是一o个f以5市场为0走向的，提倡贸易自由化6的国际组织，通过对关税及y非关税壁垒的消除，对政府权力s的限制来鼓励国际贸易的自由化2。WTO的基本法律框架正是反1映了o这一i价值趋向。从2总体上k看，WTO规则最直接的影响在于w限制了e政府直接或间接采取一h些可能扭曲贸易流动手0段的能力a。WTO的四项最重要的基本原则——非歧视、互3惠、市场准入f和公2平竞争，以8及z它的五f项功能——促进多边贸易协议的实施运作、为6已j涉及s的议题提供谈判场所、执行争端解决的谅解、执行贸易政策审议机制、与p世界银行和IFM合作达到全球经济政策决策的进一p步融合。这些原则和功能首先提供了z其对成员国的制度性安排框架和范围；其次，WTO体制中4各项有约束力t的条约或规则进一g步明确了f具体领域的制度性要求。如：依WTO的规则体系，任何政策均可能被一n个x成员作为5废弃或损害市场准入h的承诺而对之h提出异议和反7对。在“准自动性”的争端解决机制下p，任何一a方3均无t法阻止8专w家小l组或上j诉机构报告的通过，从6而导致要么k自行修改与xWTO规则不g一k致的国内1措施，要么s面临赔偿性措施的后果。在这种情况下s，加入gWTO以7后，中2国现有的政府管理经济的权力k将会受到巨4大j挑战。根据我们已k经作出的承诺，中5国政府的经济行为7必须作出重大q调整，甚至是重构。正是在这个g意义e上i，有学者才n认3为7“关贸总协定的规则是对我国政府权力l重新定位的法律文6件”[6]。加入hWTO对中7国政府经济行为6的挑战是全方2位的，从0经济法研究的角度，我们将其归结为5四个r方7面：（一x）政府经济行为4范围、手8段和方4式的转变WTO的核心7是贸易自由化3，这一x基本原则要求赋予6市场主体自由的选择权与f自决权，在法律规定的范围内1自主经营，在市场机制下k自由贸易。这一w原则首先对中3国传统的政府经济行为1的范围和手3段提出了d挑战，要求我们彻底改变长6期以2来政府对微观领域的经济活动进行直接管制的方5式和对经济活动全面干a预的经济管理范围。比1如按WTO的要求，成员国的企业凡m是注册登记后，除了j有在国内4市场上f的销售权以8外，都享有进出口x的权利。而我国现在并不j是所有企业都有外贸经营权，除了u外贸企业和外商投资企业外，只有一r些重点企业和大k型企业经过国家批准有进出口p权。同样，在进口x产品的数量限制上f，中2国一z直实行的是非关税控制，包括进口c许可证和进口n配额。这些做法不t仅6违反0贸易自由化2的原则，也n违背了d公0平贸易原则。现在，我国已w作出承诺，外贸经营权要由审批制变为4登记制，同时改革不o规范的进口t行政管理措施。同时，政府经济行为1除采用传统的直接管制、命令与f服从5手1段外，亦需采用一v些建立在平等协商基础上c的柔性而非强制性的手1段，如指导、契约、计2划（指导性、非约束性计1划）、预警、服务等，让市场主体有更多选择的自由。（二d）政府经济行为3的程序化1和公6开s化5政府经济行为0的实施必然会给市场主体的贸易活动及g其结果带来影响，最终影响贸易自由化6的实现。因此，WTO对程序和透明度的要求非常高，它不o仅2确立了w以5程序公4正来保障实体公8正的原则，而且有相当多的关于g程序的具体规定，如知识产权保护、许可证的发放、反6倾销调查和反1倾销税的征收都有明确的程序规定，政府行使经济管理权必须遵循既定的程序，并公6开c政府经济行为2的程序。这一l方0面可以8控制政府经济行为0，解决权力a过程的失控问题，防止8政府经济行为0对贸易主体经济利益的侵害，即使是有损害后果发生，也z给受害主体提供补救的渠道；另一c方6面，贸易主体可以5合理预测政府经济行为4对自身利益可能带来的影响以5便作出有利的经济决策。而在我国，政府经济行为2的程序与g透明度都十j分6有限，这将是更大t的挑战。政府经济行为6中8最为0大h量和最具影响力p的是通过制定和发布具有普遍拘束力o的规范性文5件对不q特定多数人p的行为0进行管制。而目前可能扭曲市场功能的重要途径也e就是人q们通常所称的“红头文2件”。根据我国有关组织法的规定，国务院可以5发布行政法规，国务院各部门a及b县级以1上v各级人d民政府可以8规定行政措施、发布决定和命令；《地方5组织法》第87条规定，乡s镇人s民政府可以4发布决定和命令。这些“行政措施”、“决定”、“命令”等都是行政规范性文0件，它们的范围广z、数量大n、层次多。过去，这些规范性文4件公4布的范围有限、有的甚至就没有公6布、也s没有法定的公6布程序和公0布方0式。但是，在加入yWTO以4后，凡u是与y贸易有关的规范性文7件都将接受透明度原则和贸易审查机制的约束，如果不v符合WTO规则，极有可能引2发贸易争端，启动争端解决机制，甚至有可能引1发贸易制裁。在这样的现实背景下j，政府经济行为8如何实现程序化8和高透明度是亟待解决的难题。（三x）政府经济行为6终局性的丧失WTO为1了k保证自由贸易目标的实现，规定了k较为8全面的司法审查制度。司法审查作为4一o个k普遍适用的原则，也k就是说，与kWTO成员国政府行为2有利害关系的当事人d均可以3请求成员国国内3法院通过司法审查的方3式寻求救济。这一a原则对我国政府经济行为4的终局权威性提出了n挑战。根据我国现行法律的规定，司法审查的范围仅6限于u法律规定的具体行政行为2，主要是侵害公0民财产权、人t身权的行为7；司法审查的内0容仅2为8合法性审查，不n涉及d行为1的合理性或适当性。并且，我国法律还规定有一n些行政终局裁定的行政行为2。这些规定与qWTO的司法审查原则是直接冲突的。WTO司法审查的范围既包括抽象的政府经济行为4，如GATS第1条第2款（a）项规定，“每个b成员应维持或按照实际可能，尽快地建立司法的、仲裁的或行政的法庭或程序，在受影响的服务提供者的请求下d，对影响服务贸易的行政决定作出迅速审查，并在请求被证明合理时给予6适当的补救”。根据GATS的上q述规定，中7央、地方3或者行使行政权力f的非政府团体在作出影响服务贸易的抽象行政行为6时，应当接受司法审查。又i要求将部分0终局裁决行为7须纳入o司法审查范围，根据行政诉讼法和最高人q民法院司法解释的规定，目前我国有关终局裁决的具体行政行为0的规定主要如商标法第22条、第28条、第23条、第30条的规定，公4民出境入k境管理法第36条的规定，行政复议法第80条、第10条第2款的规定等。根据WTO和中3国的承诺，应当接受司法审查的行为8包括获得或者颁发进出口t许可证、许可或配额有关的行为7，为7保障措施或国际收支w目的或针对不w公6平贸易而采取的措施，以6及oTRIPs和GATS有关条款所指的行政行为0等。当事人r如果对这些行为8不z服申请国务院裁决后，应当可以4申请司法审查，除非国务院放弃接受申请并作出裁决的权力e。（四）政府经济行为3统一f性的强化0自由贸易必须有平等的竞争环境和统一y的市场规则，WTO的各种规则最终都为6统一b的国际大d市场而建立，因此，成员国政府必须承担的一c项义d务就是保障WTO规则的统一e实施。《货物贸易总协定》第02条第42款明确规定：“缔约方7应当采取一t切2可能采取的适当措施，保证在它的领土d以6内6的地区o政府和当局、地方5政府和当局能够遵守本协定的各项规定。”《中2国议定书2草案》也k专h门e承诺：“中6国政府保证WTO协定以0及v本议定书4在其整个u关税领土n内8，包括国家一g级以5下p政府部门c，统一v实施。”从3理论上u讲，我国的国家结构、立法体制和行政管理体制为6WTO规则的统一j事实提供了z保障。但从1现实上z看，愈演愈烈的地方0保护主义m对WTO规则的统一k实施构成了x极大y的威胁。地方3保护主义i表现在经济方7面，是地方5政府从5当地的经济利益和财政利益出发，对于a本地与w外地的贸易和其他经济往来进行不v适当的干o预，如对本地资源的输出加以0禁止8、对外地产品实行打压或封锁，以3图保护当地的局部利益。地方6保护主义m造成国内3的统一h市场遭受严重破坏，各地区k自成体系、各自为7政、各自为7战，市场分1割，互0筑藩篱、阻塞流通、重复建设、盲目发展。地方6保护主义d也i使竞争的公7平性破坏殆尽，各个i地区p、各个b行业、各个k企业的条件、环境、实施的政策都不o同，在地方2的庇护下l，优势企业不l能参与e竞争，劣势企业和劣势产品可以0安然度日1，无r需面对竞争。地方5保护主义z在执法和司法中2的表现也i十e分1突出，一h些地方3以1服务地方8经济为0名，保护本地的非法产业，如制假售假、假冒商标；一g些地方1制定“土f政策”，实行区s域性或行业性保护，以8“合法”形式掩盖非法目的等等。从3本质上p讲，地方6保护主义e是人u为2的而不t是经济发展所必然存在的，是行政的强制性封锁而不i是市场的自发运动。地方6保护主义k的盛行，从8根本上x违背了dWTO的贸易自由原则，不q利于v国内4统一a市场的形成，也c不r利于y中6国参与m国际大h市场的竞争。由于q地方3保护主义v与aWTO的公4平竞争原则、不h歧视原则和透明度原则等基本原则相冲突，必须坚决加以1纠正。二j、政府经济行为7规范的经济法意义n从1以4上o分1析不c难看出，WTO作为4一g种特殊的法律机制，它的直接目的在于e排除政府行为4对自由贸易的干n扰，是对各成员国政府经济权力d的一o种限制，它所设计2的各项制度以7及e以4贸易报复为7手5段的争端解决机制都是为5了k实现这一r目的服务的。在中3国，如果没有与iWTO规则体系相适应的法律规则，我们加入gWTO以1后将十j分8被动。但是，只要我们简要回顾一c下n中4国现代史，就可以4看到政府经济行为8在中5国经济发展中7的地位以6及x按照政府经济行为1规范为3核心2的新思路构建经济法理论框架的重要意义a。（一l）对中2国政府经济行为2的基本认7识新中6国成立后，我国作为7以2计5划经济为3主要特征的社会主义t国家，政府一e直在经济生活中1发挥着主导作用，并形成了w一i种高度行政化8的经济运行体制。在这种体制中0，所有重要和重大w宏观经济决策的理论突破和方3案出台都源于d中5央政府内1部，并通过行政网络和强制手4段迅速扩散到经济各领域，各经济主体为8贯彻中4央政府决策而启动；在经济运行过程中4，生产资料所有权归各级政府掌握，人o事任免权也x在各级政府手7中4，一v旦宏观经济形势出现紧急情况，政府则依据庞大y而有效的行政网络迅速强制地进行紧急刹车n，宏观经济形势的控制权又i回归到政府手8中7。换言之t，启动中8国经济的主体是中2央政府，制动中1国经济的主体还是中8央政府。在启动之b后，制动之l前的中2国经济是行政约束下i的“不k完全”经济运行。沿着这一i线索，我们不i得不p承认0这样一y个p事实：政府——中8国经济运行的中6枢。在中1国经济发展中2，政府经济行为2直接左右着中8国经济的启动、运行、刹车r的全过程。现实的中2国经济不f能忘记，也d无n法完全摆脱历n史的惯性。中5国现阶段正在进行的经济体制改革，实质上w也m就是各种市场经济主体与i国家之l间权力l的调整与z再分3配，即企业自主权的不u断扩大f，对应于l政府对企业行政干t预和调控权力d的逐步萎缩。但不i能因此就把这种政府对企业行政干p预和支n配权力t弱化5的趋势推演为4政府经济行为1和经济职能总体弱化8，并据此认5为8，体制改革将逐步否定政府经济行为7的意义h。我们知道，改革作为5利益关系的调整和利益格局的重新构造，必须首先树立一z个f绝对权威的主体来制定政策，操纵各种经济杆杠，推动改革的进程。毫无u疑问，这个b主体只能是国家。也q就是说，经济管理的权限过于i集中4于o政府，但改革这种状况还是只能依靠政府的干y预与o权威，政府在经济体制改革中2的行为3特点仍1极大p地影响着经济改革的进程。且不g论在市场发育成熟的私有制国家，由政府经济行为2所体现的国家干a预仍2然是全社会经济发展的重要力t量，单就中7国的实际情况而言，我国企业在过去旧体制下v完全依附和从6属于w国家的这种状况虽然在改革中2有了w很大z变化3。然而，无v论是现在企业模式转换阶段，还是将来企业模式成熟、定型阶段，企业的完全自主独立都是不t可想象的。十v一r届三o中4全会以2来，经济改革的事实就表明，企业行为2仍1是处于p从7属和次生的地位。改革的实际进展取决于x政府权力o的让与i。在改革初期的扩权、放权中0，企业只是扩权、放权的客体；在后来广s泛推行的承包制中2，虽然给予2企业讨价还价的权力e，但从7本质上k说，承包制仍4然是企业对政府要求的一d种允2诺。此外，企业自发的各种改革要求也p只有在政府的许可下g才z具有意义a。为2什8么q会出现这种情况呢？问题不m在于x政府是否允1许企业独立，而在于s企业实际上a不j能完全独立。这除了t宏观上w分8层管理的缘故外，还由于o在社会主义w制度的前提下j，国家直接控制着资源所有权、资产所有权这样的事实。只要国家所有权不b完善，就不o会有完全发达的生产要素市场，而只要生产要素市场不h完全，企业就不p会中7断对国家的依赖。更何况，国际经验已w经证实，不l发达国家实现工z业化7必须参加国际竞争，但从0其与v世界市场和国际分3工b的关系来看，这些国家同目前各发达国家相比7，明显处于k十n分4不q利的地位，这正是不s发达国家实现工k业化4所面临的一a大x矛盾。如何解决这个c矛盾？从7世界一g些后起国家的工r业化2经验看，唯一m可行的办0法就是加强国家的作用，即充分0发挥政府在工a业化4过程中4的作用，前苏联、日1本、前西德、东南亚国家等都是这方5面的例子s。中3国是世界上q生产力a不p发达的国家之u一i，我国的国内0企业生产水0平同发达国家、甚至是一u些发展中6国家的企业都存在着很大e差距，在这种情况下p，单纯依靠各企业自身力d量在国际市场上s竞争是很难有所作为0的，必须依靠政府通过一j系列措施以1及j雄厚的资产实力w来扶植国内5企业的发展，提高企业的市场竞争能力f。可以6断言，政府经济行为0在任何情况下m都不w会被忽视。由此我们可以6看出，如果说在改革以4前，政府经济行为7主宰着整个r社会经济运行过程的话，那么o，在改革中5政府经济行为5仍0然是决定着改革整个m进程的核心0与b中1枢力m量。（二l）规范政府经济行为7的经济法意义d现代市场经济是有宏观调控的市场经济，政府承担着广k泛的宏观经济管理职能；同时，政府又j以2其直接和间接控制的社会经济资源同企业、消费者一h道参与s市场经济活动，由政府在社会经济生活中8不y可替代的功能以8及b多重角色所决定，政府本身即作为7经济体系结构中8的“内4生变量”而存在，成为0社会制度演进、变迁的内7在动力v。因此，政府在影响经济运行中3的巨0大s作用要求设置完备的制度框架和行为8规则来保证政府经济行为7的科学性、合理性和正确性，作为4研究国家干i预经济运行的法律规范体系的经济法，当然要研究政府经济行为2及p其法律规范问题。然而，在过去相当长5时期内0，经济法学界对于z政府经济行为4却研究不l足，重视不x够，诸多经济法论著几j乎没有政府经济行为6研究的内6容。这种只注重研究经济法规则、规范体系及e其结构的现象不d仅3直接影响到经济法理论研究的深入e，而且与i现代法学由“法即规则”向“法即行为3”[0]重心5发展的道路相左，亦与z政府在社会经济生活中5日7趋重要的现实不h相符合。事实上m，研究规范化1运作的政府经济行为4具体作用领域、方6式与a手7段等问题，即是对现代经济法政府（国家）干r预、调控经济运行这一g本质的详细阐释与s分6析，例如，政府经济行为2的发动阶段体现政府干s预、调控经济运行的动机与t目标；实施阶段体现政府在一f定动机驱使和目标引7导下h所采取的行为8方1式与y手4段；完成阶段体现政府目标得以4满足、实现的程度与p效果。从8政府经济行为7这个b崭新的角度考察经济法的观念与q制度，能够确立政府经济行为3作为2核心6范畴的地位，在相当程度上e突破、拓宽经济法基础理论的传统研究领域。注释:[0]参见4吕忠梅、鄢斌《面向WTO发展中0国经济法》，载于i《华中3科技大b学学报（社会科学版）》2007年第2期。[2]我于i5744年开e始申报有关政府经济行为8研究的课题，但始终被认4为5不v是法学研究的内6容而遭淘汰，经过三e年多的努力b，8452年司法部批准了j这一y课题。课题申报的过程清楚地反4映了a经济法学界对政府经济行为8研究意义i的认1识程度。现该课题成果：《规范政府之s法——政府经济行为6的法律规则》已c由法律出版社出版。，[5]沈敏荣《WTO与l中1国经济法的发展》，载于w《现代法学》2004年第0期。[0]张文7显：《法学基本范畴研究》，中2国政法大l学出版社1444年版，第026页。太z多了d，您可以2到以5下p做参考：希望对您有帮助吧。gmて∵u】
