中国现有的老年社会福利政策存在哪些问题

主席在第十二届全国人民代表大会第一 足老年人多元化的需求。 次会议上第一次深刻地提出了“中国梦”一词，这一 中国老年人社会福利政策的内容词无疑道出了当代中国最耀眼的时代主题。中国梦 目前，我国关于老年人社会福利的基本政策有 是人民的梦，要实现中国梦，就必须走中国道路，弘 《中华人民共和国老年人权益保障法》、《关于加强老 扬中国精神，汇聚中国力量，发展中国民生。为了更 龄工作的决定》、《中国老龄事业发展“十二五”规划》 好地实现中国梦，实现老年人社会福利，发展和完善 等重要纲领性文件，主要表现形式有法律、行政法规、 老年人社会福利政策具有重要的意义。 地方性法规、部门规章和规范性文件，并且初步形成 从宏观环境来说，国家对老年人社会福利政策 了以养老保障政策、老年医疗卫生政策、老年服务政 予了高度的重视。1982年，联合国在维也纳召开 策、老年文化教育政策、老年人社会参与政策、老年人 了第一次老龄问题世界大会，这次大会为我国老年 权益保障政策为具体政策的老年人社会福利政策体 人社会福利政策的发展奠定了基础。而且，国务院 系。详细的老年人社会福利政策见表1。 也在1982 年正式批准中国老龄问题全国委员会为 设机构，从此我国的老龄工作进入了有组织、有领中国的老年人社会福利政策发展迅速，涉及到 导、有计划的发展阶段，老年人社会福利政策步人形 了老年人的多个方面，在一定程度上满足了老年人 某些方面的需求，但是中国的老年人社会福利政策此外，中国老年人的发展现状也对老年人社会 在政策主体、政策制定过程等方面存在不足。 福利政策提出了现实的要求。随着我国逐渐步人老 2．1 立法滞后，缺少法律保障 年型人口阶段，老年 群体存在着许多问题，首先是中 从发达国家的成功经验来看，立法先行是确保社 国的老年人口数目庞大。2013 年我国的老年人口 会福利制度运转落实的重要前提，如日本在1963 数量突破了2亿大关为2．02 亿，老龄化水平达到 就制定了第一个“老人宪章”——《老人福祉 14．8％。2012年老年抚养比为20．66％，2013 外，《老人保健法》和《国民年金法》也是关于老年人 升为21．58％。其次，中国的老龄化具有“未富先 福利的大法。这3 部法律分别从社会福利、 医疗保 老”和“未备先老”的特殊性，这使老年人的生活面 健、经济收入3 个方面对老年人的基本权利给 临诸多问题和困难。2012年全国贫困和低收人的 障，构成了日本老年人社会福利政策的三大支 老年人约为2300万人，约有5000 万农村留守老年 后于1987 年制定了《社会福利与老年人护理 师法》、 人，而且七成以上的城镇老年人口居住的老旧楼房 《推进老年人保健福利10 年战略》、《社会福利 没有安装电梯。同时，老年人的需求多样化趋势日等，是日本老年人社会福利发展的法制保障。 收稿日期：2013 05—03作者简介：杨刚(1971 一)，女，辽宁沈阳人，教 授，主要从事社会福利学研究。 万方数据 806 长春大学学报 基本生活救助：地方各级人民政府对低收入或无收入的“三无”老人和“五保”老人按月发放救助金。 医疗救助：政府为老年困难人员的医疗提供托“底”保障。 护理补贴：地方各级政府为生活长期不能自理、经济困难的老年人发 老年人 2012 年修改通过的《中华人民共和 放护理补贴。 社会救助 国老年人权益保障法》 住房救助：地方各级人民政府在实施廉租住房、公共租赁住房等住房 保障制度或者进行危旧房屋改造时，应当优先照顾符合条件的老年人。 法律援助：老年人因其合法权益受侵害提起诉讼交纳诉讼费确有困难 的，可以缓交、减交或者免交。 享受城镇职工养老保险待遇的老人，领取的养老金由个人账户和基本 2005 年《国务院关于完善企业职工 养老金组成，每月领取的个人账户为个人账户余额除以计发月数；基本 基本养老保险制度的决定》 养老金以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均工资的 老年人2009 年《国务院关于开展新型农村 平均值为基数，缴费每满 年发给1％。 社会保险 社会养老保险试点的指导意见》 年满 60 周岁、未享受城镇职工养老保险待遇的，不用缴费，按月领 2006年《关于加快推进新型农村合 基础养老金，中央定的标准为每人每月 55 元，地方可以适当上调。 作医疗试点工作的通知》 医疗保险：缴纳的费用由个人缴纳和政府补贴组成，并逐步提高报销 比例。 65岁及以上老年人普遍建立健康档案，实行免费体检。 2012 年《中国老龄事业发展“十二规定每年农历的九月初九为老年节。 老年人 五”规划》 各地为低收入老年人发放高龄津贴。 社会福利2 叭2年《中华人民共和国老年人权 建立“以居家为基础，社区为依托，机构为支撑”的养老服务体系。 益保障法》 开展老年教育，开设老年课程。 重视开发老年资源，调动老年人参与社会的积极性。 相比较而言，虽然我国也制定了《中华人民共 的基础都是社会成员的需要，出发点则为满足人的 国老年人权益保障法》等基本政策，并且多次修基本需要。虽然我国制定的老年人社会福利政策在 改，但是仍然具有笼统性，仅仅停留在政策性文件规 一定程度上满足了老年人的部分需求，但是却忽略 定的层面，因而时效性和执行力不足。而且各个地 了老年人其他方面的需求。以老年教育的课程设置 方均自发颁布条例、办法，这导致老年人社会福利政 为例，西方国家的老年教育课程的设置比较注重老 策缺乏统一性，从而无法更好地满足老年人在现实 年人的社会参与，包括退休准备期的教育、确保退休 生活中产生的经济、医疗、精神等方面的特殊需求。 后身心健康的教育和对待死亡的教育，并且形式多 2．2 政策主体比较单一 样，有课堂教育、社会实践教育和旅游教育等。但是 政府、社会组织和个人均是政策主体。但是在 我国的老年教育则倾向于老年人生活的丰富，设置 国现实的社会实践中，社会政策问题的提出更多的课程主要是跳舞、绘画、太极拳等健身休闲活动和 地使用内在提出模型和动员模型，即由政治领袖自 政治教育等，而且形式单一。 己或执政党和政府内部 的某个单位提出，社会政策 2．4 政策执行力度不够 的输入过程呈现出明显的 “内部输入”特征，由政府 一项社会政策行动能否实现预期目标，不仅取 精英代替人民表达利益。虽然在政策的形成过程中 决于政策的制定，而且也取决于能否有效实施，而中 实施民意调查、允许新闻媒体的介人、举行公开听证 国的老年人社会福利政策在执行过程中存在落实不 会、采取公民投票等，但是却没有形成一种制度，因 到位或不落实的现象。 此社会政策主体呈现出单一 由于老年设施建设的福利性质浓厚，所以银行2．3 政策的制定无法满足老年人的多方面需求 不愿将贷款投入到老年设施的建设中去，这给老年 无论是从理论上还是从实践上，社会政策行动 设施的建设带来了巨大的困难．而且一些地方的养 万方数据 杨刚，等：中国老年人社会福利政策存在的问题及对策老服务机构无法享受到当地的土地优惠政策，因此 实现，因此中国老年人社会福利政策涉及到的主体 建造的养老服务机构难以满足老年人的居住需求。 都应负起责任，承担义务。 据统计，在我国约七成 以上的城镇老年人口居住的 首先应制定社会政策的具体实施细则。在社会 老旧楼房没有安装电梯，这给老年人出行带来了很 政策的制定阶段，政治领导人和决策机构主要考虑 大的不便。 社会政策的基本目标、框架和总体的方案，而政策执 对策建议行机构需要处理政策具体的实施细则，确认受益者 3．1 完善相关立法 的资格和认定方式，并对受益标准、受益者及相关 从长远发展来看，为了使我国的老年人社会福 机构的权利义务做出具体的规定，并管理好其他配 发展具有可靠的保障，必须把一些经过实践证明套设施的设计和运行。如建立专门的老年人社会福 和时间检验的切实可行又行之有效的法规、规章总 利机构，加强社会工作专业人才队伍的建设，并在社 结概括为法律，制定老年人社会福利的专项法律，如 区组织内设置专业岗位和相应的激励、晋升机制，吸 《老年福利法》、《老年保健法》等。 引更多的专业人士加入。 3．2 建立多元化的政策主体 其次是社会政策项目的资金分配和服务传递。 社会政策的主体是多元化的，政府、社会组织和 在社会政策中会牵扯到各种利益，政府应做好合理 人均在社会政策的运行中发挥着不容忽视的作的预算，明确资金的分配比例。在服务传递的过程 用，因此应在社会政策体系中建立合理的政府和社 中，可以采用政府补贴需求方的模式。以食品券为 会组织关系，做好分工。 例，被确认为符合条件的老年人从政府那里领取食 首先，作为社会政策的主管部门，政府应做好社 品券，然后用食品券去饭店“购买”服务，饭店在提 福利资源的筹集、调动和分配，加强财政支持力供了服务之后，可以用食品券去政府那里换取相应 度。对养老产业的建设资金、土地征用、税收、信贷、 的资金补偿。这种模式引入了竞争机制，老年人可 水电等方面给予优惠政策，并加强对养老服务市场 以自由选择饭店，如果饭店的食物无法满足老年人 的监督和宏观调控，以此来扶持和鼓励其发展。 的需求，它将会被老年人“抛弃”，也无法从政府获 其次是社会组织。由政府负责最基本的保障及 得补偿。 大规模的社会服务项目，将一些具体的、小范围的项 最后应做好宣传工作。老年人社会福利政策的 目交由社会组织和个人承担。如政府应发挥其规划 宣传有很多方式，最基本的方式是将政府的社会政 者和宣传者的作用，而社会组织和个人则负责为老 策文本及其实施细则及时公布于众，也可以通过网 人提供送饭上门、社区医疗、理发护发、家务料理、购 络和印制发放各种手册等方式，以通俗易懂的语言 物、心理调试、健康保健、陪同看病等具体的服务项 介绍给社会成员。