如何建立横向生态补偿体制和机制？
好的生态不是免费午餐
试想一下，如果四川水土流失严重，上海人将面对什么样的黄浦江？如果内蒙古沙尘四起，北京人还能见到纯净的天空吗？
“我们现在也注意有很多不同的说法，比如说自然、资本、生态补偿以及生态服务定价或者绿色预算、核算等。这些概念有一个共同点，其基本的理念就是—环境是有成本的，并且应该把它加入主流的决策过程。它不仅关系环境本身，还事关决策。”巴基斯坦环境保护部原部长阿明说。
如何在自然资源定价的基础上，通过跨区域的合作方式，从交易成本的角度解决共有自然资源的定价问题？在6月26日召开的生态文明贵阳国际论坛2015年年会“绿色政策工作坊—横向生态补偿的体制机制”主题论坛上，这是与会专家关心和讨论的话题。
“青山绿水”与“金山银山”需要生态补偿守护
今年，中共中央、国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》，明确提出健全生态保护补偿机制，科学确定生态保护者与生态受益者的权利和义务。加快形成生态损害者、赔偿受益者、付费保护者得到合理补偿的运行机制。在《意见》中也明确提出，要建立横向生态保护补偿机制，引导生态受益地区与保护地区之间通过资金补助、产业转移、人才培训实施补偿。
“生态补偿在中国不是新事物，已经研究跟实践差不多十多年的时间了。”环境保护部环境规划院副院长、总工程师王金南说，所谓“上游青山绿水饿肚皮，下游吃香喝辣要减肥”。长期以来，资源过度开发，生态系统退化严重，环境污染触目惊心，资源环境压力前所未有，严重威胁着中国的可持续发展。
“绿水青山要守住，金山银山要建设。”王金南认为，生态补偿机制是“青山绿水”保护者与“金山银山”受益者之间的利益调配机制。
2005年，中国出台“十一五”规划，首次提出按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，加快建立生态补偿机制。“十二五”规划纲要则提出，设立国家生态补偿专项资金，推行资源型企业可持续发展准备金制度，加快制定实施生态补偿条例。十八大报告明确要求，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。
“雨果有句名言，"地球上没有任何力量，可以阻止一个时机已经到来的想法"。”阿明说，“如果看一下环保领域，可以说生态补偿的理念已经成熟了，它的时代已经到来。”
在巴基斯坦，环保部门尝试把环境问题转化为经济问题，通过对环境退化进行成本核算。阿明举例说：“红树林是有价值的环境资源和资产。在印度洋海啸之后，许多红树林都受到了严重破坏。为此，我们建立了面向未来的红树林这样的合作项目，来研究红树林这样的自然资源真正的经济价值。”他还了解到，英国政府每年的年度预算都有绿色预算，也就是跟环境相关的预算，研究哪些自然资产是需要考虑的、会带来怎样的影响，并对成本和效益进行对比和计算。“关键是如何将这种理念和实践在发展中国家变为主流。”
生态补偿与公众期待还有差距
如何以最低的资源、环境成本确保自然资源可持续利用？将资源、环境成本纳入各项经济分析和决策过程，改变过去无偿使用自然，并将环境成本转嫁给社会的做法，这绝非易事。
“生态补偿这一问题讨论了很多年，说来容易却做起来难。”王金南表示，在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上，采取财政转移支付或市场交易等方式，对生态保护者给予合理补偿，是明确界定生态保护者与受益者权利义务、使生态保护经济外部性内部化的有效制度。
王金南表示，目前，我们国家要建立生态补偿机制，必须关注为什么要补、谁补谁、补多少、怎么补、资金从哪儿来、效果如何等六大环节。“生态补偿目前存在管理多元化、政策碎片化，责任主体、分工不明确，管理交叉等问题。”他坦言，中国生态补偿与公众期待还是有差距。目前，中国各类生态保护补偿政策和资金已达到相当规模，但一些政策未进行梳理与整合，导致现有的各类生态保护补偿政策存在交叉或重复现象，对生态保护的引导还有待进一步完善。
“我试着想找到过去十年市场在生态补偿中扮演的角色，然而遗憾的是并没有看到。”清华-布鲁金斯公共政策研究中心主任齐晔说，就建立健全生态补偿机制来说，目前中国呈现双重市场失灵的特征，因此必须建立生态补偿的市场，并且保证它高效、正常的运转。
市场与政府须“双轮驱动”
“云南的抚仙湖有超过200亿立方米的蓄水量，其市场价值却少得可怜，使用价值也很低。但是另一方面，它的存在价值却很大，中国不能失去这样大规模的高质量湖泊。要保住这样的湖泊，政府必须作为。”齐晔认为，市场本身并非生态补偿最重要的工具，政府在资源分配方面，更应该扮演好创造市场、并保证市场公平的角色。
齐晔表示，在推动生态补偿过程中，要注意层次分明，让市场有所作为，还要让政府发挥其能力、承担起责任；需要设立机制，让不同的区域形成协同效应。“政府的角色是创造市场，并保证市场能够扮演其公平、恰当的角色，特别是在资源分配方面。”
在王金南看来，在生态补偿上，我国应建立市场补偿机制和政府补偿机制的“双轮驱动”机制。目前，我国生态补偿机制存在一些问题，如管理多样化、重复补偿等现象，政策没有形成长效机制等。他建议，今后要从国家、省、地区三个层次建立生态补偿协调机制，加快推动生态补偿立法与技术规范制定，推动横向生态补偿，加快建立生态保护补偿长效机制。
王金南建议，继续加大对重点生态功能区转移支付补偿力度，逐步提高其基本公共服务水平；建立生态保护补偿效果评估制度，完善生态保护补偿绩效考核机制；对于一些重大工程，建议适当整合渠道并将补助期限延长，确保相关居民顺利转产。
全球环境基金主席石井菜穗子说，应当通过市场机制补偿生态发展，通过国家、政府制定相关法律法规，实现生态补偿长效性。
“国家关于加快生态文明建设的意见明确提出四种不同的补偿方式：资金补助，产业转移，人才培训，还有共建园区。可能某些专家认为，从制度上建设来看，这样一种补偿很难实现一体化。但是在中国的现实情况下，完全机制化的补偿办法还在形成过程中，在此情况下，我想采取多样化的办法，体现补偿的要求也有一定的作用。”中央财经领导小组办公室经济二局局长尹艳林说。
给公众一个深入自然的理由
中国气象报记者 赵晓妮 杨春竹 通讯员曾居仁
6月底的贵阳花溪国家城市湿地公园一派绿意，风一吹，云和水都在动。
“我们要给公众一个理由，让公众理解为什么要去自然，为什么要去森林，为什么要去湿地。”
在生态文明贵阳国际论坛2015年年会上，北京林学会副理事长王小平表示，需要挖掘生态保护和治理的价值，提高公众参与度，“挖掘、保护、恢复和发展”。
韩国首尔国立大学教授、韩国生态旅游协会会长金星一亦有同感。讲起韩国的恢复森林政策，金星一认为有三个因素保证该政策的成功实施，首先便是强有力的领导，“历届总统都非常支持森林恢复，将水资源、森林资源保护作为政府优先的任务”；其次是在经济方面的协同增效，让所有资源都能够参与进去；第三是新村运动，“就是老少参与，所有人皆是其中的一员，实现环保和节能”。
当然，生态治理并非易事，比如太和江的恢复就经历了艰难历程。太和江横穿蔚山市，而蔚山是韩国工业化程度较高的城市，从1960年到2000年，城市以惊人的速度扩张，到2000年出现了很多工业园，人口急速增长，经济发展迅猛。
“但城市发展是有代价的，那里的河流已经变成了死河。”金星一说，“于是他们投入大量资金进行恢复，我曾与一个官员聊天，他说他们投入了10亿美元进行修复和改造。”
2002年，蔚山市开始治理太和江，首先截污阻排，阻断污水流入太和江，疏浚8.8公里的淤泥带，拆除混凝土河堤，建成绿色堤岸，征收河两岸44万平方米土地，建成了沿江步行道、足球场、公园和自行车路。除了巨额资金，金星一认为，公众参与是推动太和江恢复成功的关键，公众负责清洁、植树、运营等。“现在我们看到鸟和鱼又回来了，人们甚至在太和江里举办游泳比赛。”他颇为感慨，“一条死河变成游泳举办地，成为最富饶的候鸟聚集地，十分不易。”
“从机制和体制上我们能做什么呢？比如说绿色义工的组织、绿色假期、绿色志愿者等，这些活动由谁组织？”王小平提出，在倡导公众参与这方面，专业的协会组织在凝聚共识、聚合力量和行动方面不能缺席，要让专业的人去干专业的事情。
王小平说：“我们不能抱怨说，我们的森林这么好，为什公众不来。实际上，城市长大的孩子对森林有恐惧心理。今年通过森林大篷车进城市公园活动，可以帮助孩子和家长去学习和理解。另外，在法律层面，我们去年发起了一个中小学生课外活动的计划，要求中小学生每年要有百分之十的时间与自然相关。”他认为，除了不断完善体制机制，应提供良好的基础设施，为公众提供便利，顺势引导，让大家感受到“我应该到大自然中去”。
专家畅谈：生态补偿应注重资源整合
中国气象报记者杨春竹 张静
在以“绿色政策工作坊—横向生态补偿的体制机制”为主题的生态论坛上，巴基斯坦环境保护部原部长阿明，艾卡特环境与投资集团主席、中国环境与发展国际合委会专家约翰·福格齐,清华大学—布鲁金斯公共政策研究中心主任齐晔，哥伦比亚大学地球研究院助理教授萨雅吉·博斯，哥斯达黎加火山山脉发展基金会理事长菲利普·卡拉佐，全球环境基金主席石井菜穗子等嘉宾展开对话。
“生态补偿不仅事关环境本身，也事关各行各业的决策。”阿明认为，现在对于生态补偿有不同的说法，比如说自然、资本、生态补偿以及生态服务定价或者是绿色预算、核算这样一些概念有一个共同点，基本的理念就是环境是有成本的，并且应该把它加入主流的决策过程。他是从政治角度来看生态补偿的，这需要可行的绿色增长目标，需要重视环境，更需要谨慎保护环境，而不是出卖环境。
约翰·福格齐强调，中国是一个人口流动非常大的国家，因此必须有更好的稳定性、可持续性，这样才可以保护环境，同时解决一些社会问题。
齐晔针对中国在生态补偿方面出现的双重的市场失灵这一问题开出的药方是，要有一个市场，并保证它高效、正常运转。同时，政府必须作为，要让市场发挥作为，要建立机制，让不同的区域形成协同效应，保证市场能够扮演其公平、恰当的角色，特别是在资源分配方面。
萨雅吉·博斯谈到生态补偿机制体制的时候，特别想到了中国的谚语—饮水思源。他说，对中国来讲，实行增加生态补偿的机制非常重要。城乡的人口流动，只要使用了良好的生态补偿机制，城乡人口的流动是可以解决的。中国目前处在一个过渡期，未来在GDP中服务业占的比重和消费会增加，所以生态补偿非常重要。
环境保护部环境规划院副院长、总工程师王金南认为，要从市场发展的角度来做好生态补偿，建立生态补偿三大维度，建立国家层面的横、纵向补偿机制，明确如何补、谁补谁，补多少。如，以生态环境的正负外部性定标准，建立输血和造血双轮驱动，从政府、市场化受益者、生态善心者，实现补偿资金多渠道，同时，实现生态、社会、经济的三方发展。今后，应从国家、省、地区三个层次建立生态补偿协调机制，加快推动生态补偿立法与技术规范制定，推动横向生态补偿，加快建立生态保护补偿长效机制。
菲利普·卡拉佐强调，应重视生态良性发展，注重整合资源，注重自然资源的利用，通过建立基金会，推动生态保护，组织土地所有者积极参加森林的保护，建议加强合作，在政策、法律层面上实现互动。
