如何界定非营利性设施用地

李炜 吴永高编者按 《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》明确：“严格控制划拔用地范围，经营性基础设施用地要逐步实行有偿使用。” 《2005年国土资源工作要点》要求，经营性基础设施用地逐步实行有偿使用，上半年提出意见办法，下半年下发试行。 为配合推进经营性基础设施用地有偿使用工作，《理论导刊》将约请一批专家，对这项工作的意义、方法、难点等进行研讨。《划拨用地目录》(国土资源部令第9号)中，在界定何种建设用地可以采取划拨方式供地时，多次使用了非营利性的概念，如非营利性教育设施用地、非营利性医疗卫生设施用地等。那么，哪些属于营利性设施用地，哪些属于非营利性设施用地?如何区分营利性和非营利性?很多地方国土资源管理部门的同志表示实践中不好界定。本文对此作一探讨。各类设施用地是否具有营利性，取决于取得这些设施用地的土地使用权的主体是否具有营利性从字面上讲，非营利性是相对营利性而言，具体阐述非营利性的含义，首先有必要区分几个概念，即“营利”与“赢利”、“盈利”的区别。从《现代汉语词典》中可以查出，“赢”，意为赚，相对于赔，从而“赢利”指赚得了利润或者即指利润，是一种静态的表示。“盈”，意为充满、多余，“盈利”即指利润，或者较多的利润，属于财会专业术语。而“营”的意思是谋求，“营利”相应地是指谋求利润，营利性就是指以谋求利润为目的。因而，非营利性并不是经济学意义上的无利润的含义，更不足不讲经营之意，而是一个用以界定组织性质的词，它指这种组织经营、运作的目的不是获取利润。笔者以为，设施本身不具有是否营利的性质。以医疗卫生设施为例。医疗设施是否用于营利，取决于使用这些设施的医疗卫生单位是否具有营利性。比如，非营利性的医院取得一宗地的土地使用权用来建医院大楼，这幢楼的占地就属于非营利性医疗设施用地；如果营利性医院想取得同一宗土地的使用权建医院大楼，这幢楼的占地就属于营利性医疗设施用地。地是同一宗地，楼也是同一幢楼，不同性质的主体取得土地使用权，就得到不同性质的设施用地。以此类推，各类设施用地是否具有营利性，取决于(要)取得这些设施用地的土地使用权的主体(组织)是否具有营利性，或者说是否属于营利性的组织。从以上分析可以看出，区分营利性设施用地和非营利性设施用地，要从区分营利性组织和非营利性组织入手。非营利性组织这一名称本身就反映出是以另一种组织形态——营利性组织，或者说企业，即以利润最大化为目的——为前提的。非营利性组织是一个外来词，即国际上通常所说的NPO。非营利性组织作为一个部门的界定并不完全统一，不同国家界定的标准有所不同，目前国际上较为广泛接受的是，萨拉蒙教授指导的美国约翰一霍布金斯大学非营利性组织国际比较研究项目归纳的“五特征界定”：一是组织性，指有正式的组织机构，有成文的章程、制度，有固定的工作人员等；二是非政府性，指不是政府及其附属机构，也不隶属于政府或受其支配，也可称为民间性；三是非营利性，指不以营利为目的，不进行分红或利润分配；四是自治性，指有独立的决策与执行能力，能够进行自我管理；五是志愿性，指成员的参加特别是资源的集中不是强制性的，而是自愿和志愿性的，组织活动中有——定比例的志愿者参加。在这五个属性中，组织性——般被看作一个不言而喻的前提，关于自治性和志愿性也有一些不同的提法，而非政府性和非营利性延展核心和人们最一致的认识。笔者经过比较研究认为，现在在我国通常所说的非营利性组织的概念可能更宽泛一些，比如公立医院，属于政府出资设立的，受政府支配，但也应属于非营利性组织。区别营利性组织和非营利性组织的十个标准在适用《划拨用地目录》时，我们区别营利性组织和非营利性组织，要从该组织设立的目的、管理的角度和运行的方式等方面比较分析。具体包括以下十个标准：——设立的目的不同。非营利性组织以促进公益事业为宗旨，不以营利为目的，不追求投资的经济回报。营利性组织以营利为目的，追求利润最大化，追求投资的经济回报。如卫生部等部门联合发布的《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》中对营利性医疗机构和非营利性医疗机构从设立的目的方面作出了界定，规定“非营利性医疗机构是指为社会公众利益服务而设立和运营的医疗机构，不以营利为目的，其收入用于弥补医疗服务成本，实际运营中的收支结余只能用于自身的发展，如改善医疗条件、引进技术、开展新的医疗服务项目等。营利性医疗机构是指医疗服务所得收益可用于投资者经济回报的医疗机构。”——资金的来源不同。非营利性组织的资金来源主要有以下几种：一是政府出资或资助；二是社会捐赠；三是承担政府、企业和其他社会组织和个人委托的项目而收取的费用；四是经过筲理部门批准，为社会提供行偿服务；五是其他合法收入。营利性组织的资金来源：一是多为出资入直接投资；二是根据市场情况自主开展经背活动、提供服务而获得的收入。——收入的分配不同。非背利性组织的收入只能用于自身的发展，不能用于分配、向外投资或用于投资人的经济回报(对内部职工工资的自主调整在国家核定的工资总额不变的前提下进行)。营利性组织自主决定收入的使用方向，可以分配，也可以用于自身发展和向外投资。——税收政策不同。非营利性组织享有合法的免税地位。营利性组织不能因其性质和宗旨而享受免税政策。如卫生部等部门联合发布的《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》中规定：“非营利性医疗机构执行政府规定的医疗服务指导价格，享受相应的税收优惠政策。营利性医疗机构医疗服务价格放开，依法经营，照章纳税。”——审核认定程序不同。非营利性组织应由专门的管理部门经过审核认定，确认其非营利性质。营利性组织只要注册登记就可以，不需要专门的营利认定。——执行的财政政策不同。非营利性组织大多(主要是政府举办的)亨受政府的财政补助，而营利性组织则不享受。——执行的价格政策不问。非曾利性组织执行政府定价成政府规定的指导价。营利性组织的收费价格一般是放开，根据市场情况依法自主决定。在我国，也有部分垄断行业的营利性组织的收费执行政府定价或政府指导价。——承担的任务不同。非营利性组织承担公益性、政府指定或交办的特定任务。营利性组织根据市场需求自主确定经营服务的项目。——执行的财务会计制度不同。非营利性组织根据行业不同执行各自行业的财务会计制度。营利性组织执行企业财务会计制度。——清算后的财产归属不同。非营利性组织清算后财产归其管理机关(或审批机关)支配，用于继续发展该行业非营利性组织。我国对于医疗卫生设施、教育设施、文化设施都有这样的规定。营利性组织清算后财产归出资人所有，这是营利性组织十分显著的特征。需要指出的是，上述十个标准在分析某个组织是否具有营利性时不一定全部适用，但必有几个标准适用，如设立的目的、收入的分配、清算后资产的处置等。具体认定营利性组织与非营利性组织的标应由各个行业的政府主管部门界定，并且在该组织成立的审批、登记有明确的表示，正如前面引用的文件规定，现在我国医疗机构、科研机构的改制中已经有这样的规定。