城管的前身，称作城市管理监察大队，它的成立是为了配合中央关于建设文明城市、卫生城市的评比活动而有各地先后互相取经、自主成立的。确实没有合法地位。
但是，中国历来是行政超越司法，党委决定，政府办事，政府是按照各地党委的会议决定（纪要）去办事，发出文件和通知，并不拘泥于法律，也不怕违法，人大没有违宪审查制度，也不准备建立违宪审查制度，违法不违法，违宪不违宪，党委不说，谁说都没有用。例如劳教制度，新闻、出版审查制度，就是中共中央决定后，由国务院去制定具体条例的。
城管大队成立之初，主要责任就是在上级检查组莅临检查的前几天，开着摩托车，驱赶路边摊贩，即使有证经营的摊贩和人力三轮车，也在扫荡之列，为的就是领导眼中的城市形象。除了驱赶以外，还负责开着摩托车在马路上捡走路人丢下的垃圾。
城管大队的人员，主要是从各个单位借调，人员工资由原单位担负。活动经费除了每次检查前，由当地政府拨出专款以外，还有的就是靠单位摊派，由于没有合法地位，所以没有执法权，更没有罚款权，自然没有日常专门的财政经费。因此，城管大队的活动，带有突发性，无法长期维持。检查组一走，各项放开，百姓不知明理，认为城管就是搞形式，意见很大（特别对住地附近的脏乱差），其实是没有经费的缘故。
进入90年代以后的财税改革，财税大头上缴中央财政，中央财政缺钱的窘态成为历史，为解决地方财政从此没有了经费来路的窘态，以收费为基调的各项政府机构改革普遍开花（这是朱镕基先生任职期间的最大贡献，解决了中央财政靠向地方借钱、发行国库券度日的困境），从此收费和罚款成了地方政府的主要经费来源（现在卖地又成了主要收入），于是城管的道路豁然开朗，在不需要财政负担的前提下，中央终于开始批准成立事业性质、政府职能的各个政府机构，有的政府机构，除保持少量行政编制人员以外，大部分人员，特别是新进人员，全部是事业编制，靠罚款和收费“经营”政府。城管局应运而生，其他如社保局，劳动仲裁，公证处，房管局，交通局，交警大队等也改制为自负盈亏，自收自支单位（没有财政拨款），还有相当上缴指标。
城管确实没有专门的法律依据，国外也没有城管类似的机构，都是不争的事实。但是成立城管局以后，是这样来变通处理的。城管局的编制人员来自各个行政局，例如公安、交通、城建、规划、环保、环卫等，其中队长一般来自交警的下台队长，副队长来自城建副局长，北京那个被杀的副队长，不是来自公安就是来自城建的什么局长级别的，一般队员（多数来自招募的临时人员）被杀，不可能由北京市委匆忙决定授予烈士，还是“革命”的。因此，叫做综合执法。这综合执法解决了城管无法的悖论，但最后罚单还是要有各个行政局发出。这就又引发了新的问题，各行政局已经将执法权移交给城管，按照行政处罚法的规定，委托权交出后，委托方不再享有相应执法权。因此，现在还普遍存在着多头执法的问题。法律专家对此持有怀疑，是有根有据，没有疑义的。
在实际执行过程中，又发现普遍存在着收费越来越滥，罚款越来越没谱的情况，于是又出台了所谓收支两条线的措施。这收支两条线，看似好像能够解决一些问题，——超量罚款和收费，全部要上缴财政，但是前提是必须要完成上缴指标，才能在下月返回经费。于是出现了交警大队，集中在月底前几天，包括机关人员全部上街，完成罚款上缴指标，月前松，月底紧，成了各地政府机关的执法秀。
所以收支两条线，没有解决执法和收费、罚款之间的根本矛盾，反而形成了不收费、罚款，就不管理，就不执法的恶劣习俗。于是，收支两条线也不得不改变本来愿望，各地都出台了（内部）实行多罚、多收费，政府和部门之间可以互相按照比例分成的坐地分赃式的执法行为。
随着城市失业、无业人员大量增加、农村失地、失业人员大量进城，社会保障机制的缺失，城管的矛盾必然越来越尖锐。城管的矛盾，有城管本身的问题，也是社会矛盾激化的表现，我国行政机关改革的基本思路是政府运作，靠的不是税收支付，遵行的准则是收费和罚款。不是建立节约型的政府，而是普遍特权性质的浪费型政府。经费和待遇，是政府机关的主要追求目标。加之贪污、浪费、特权公费消费无药可治，百姓的负担越来越重，收入越来越少（又出新招，降薪），社会矛盾到了解决不了的时候，动用暴力和黑社会便会成双方解决矛盾的重要手段，犯法有黑社会性质的，执法也有黑社会化的趋向，社会公证必将荡然无存。
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