2001年12月28日
第5期
关于对我市乡镇机构改革的调查与思考
积极稳妥地推进乡镇机构改革是新形势下推动行政体制改革，提高行政工作效率，大力促进体制和机制创新，探索农村加快实现工业化、现代化进程的重要途径。在县（市、区）机构改革已基本结束的背景下，乡镇机构改革已逐渐地提上了议事日程。本文在对我市部分乡镇进行深入调查的基础上，作了一点粗浅的思考。
一、当前我市乡镇机构管理中存在的问题
（一）由于体制原因产生的问题。
乡镇作为基层的一级党委和政府，受行政体制的影响，其运作和管理具有较强的指令性特征，它的行政区划或受历史沿革的影响，或受交通通讯和自然地理条件的制约，而有时往往与目前的地方经济发展要求不相适应；它的机构设置往往更多地考虑到与上级机构的对应，而与精简高效的原则不相符等等。乡镇机构管理由于体制上的原因产生的诸多问题，具体表现为以下几个方面：
1、规模小，行政成本高。
按照去年年底的统计数字，全省共有乡镇1754个，平均每个乡镇人口为2.06万人；与此相比，我市乡镇的规模要小得多，全市共有194个乡镇，总人口248万，平均每个乡镇为1.28万人（因为我省其它市及我市有关乡镇在进行乡镇撤并工作，乡镇数及乡镇平均人口都在变化中，所以本文例举的是去年年底的统计数字）。以莲都区为例，原来农村20个乡镇人口16.8万，平均每个乡镇人口不足1万，最少的郑地乡常住人口只有2400人。乡镇规模偏小，一方面很难发挥其对资金、技术、人才等要素形成集聚功能和空间重组，资源共享性差，制约了其发展步伐和城镇化进程；另一方面，乡镇规模小，并不意味着乡镇政府机构的精简和效率的提高，相反，由于存在乡镇内设机构讲究上下对口配套的问题，因而“麻雀虽小，五脏俱全”，行政成本高，从一定意义上加重了农民的负担。以松阳、龙泉两县市为例，去年两县市20和17个乡镇，总人口分别为23.1242万和27.4213万，财政供养人数（包括教师）为3125人和3529人，平均74和78个农民要供养一个“吃皇粮”的。
2、机构散，服务功能缺。
目前，我市乡镇内设机构条块分割过细，机构众多，但却职责不清，一定程度上存在推诿扯皮，效率不高的问题。以莲都区水阁镇（现已撤镇建办）为例，在编干部31人，却有党群、组织、宣传、民政、工业、综合政法办、计生办、文书档案办、城建办等15个机构。机构众多并不意味着乡镇具有较为完备的服务功能，林业、工商、财税、司法、治安、土地等“垂直”管理后，使乡镇的政府功能残缺不齐，给群众的生产生活带来很多的不便。同时，乡镇作为一级基层政府由于部分服务功能的丧失，群众有事办不了，也在一定程度上影响了乡镇党委政府的威信，对加强和巩固基层政权不利。
3、人员杂，总体素质低。
以莲都区碧湖镇为例，其工作人员包括镇机关党政综合办、农办、工办、党群办、计生办和城建办六个办公室的在编干部，各类事业单位在编人员，区部门派驻的司法、派出所、工商等行政单位等三大类。其中，在其各类事业单位中又分为镇属的农业综合服务站、文化站、广电站、计育服务站，区部门派驻的林业站、水管站、卫办等9个机构，市部门垂直管理的土管所、城建规划所等；在身份上，又可分为公务员、招聘干部、固定工人、合同工人等；在人员经费来源上，又可分为全额拨款、定补（2000元/年）、差额拨款、自收自支等，工资待遇标准不一。由于人员众多，再加上来源渠道不一，因而总体素质不是很高。具体表现在，一是文化素质参差不齐。乡镇的“七技人员”主要是以前乡镇从农村招聘的干部，相对文化素质较低，例如碧湖镇农技站在编的28名干部中初中以下文化程度的就有6名；二是业务水平参差不齐。特别是农技队伍，知识陈旧，本领单一的问题相当突出，往往是农科站的不懂农经，农经站的不懂农机，而且有些地方农民早已不养蚕桑了，却依旧设有蚕桑员，仍然拿财政工资，人浮于事现象比较突出；三是工作责任心参差不齐。由于目前乡镇工作人员有一部分非公务员序列，在工资、福利待遇上与公务员存在较大的差别，因而配合政府中心工作不是很主动。
4、财力弱，调控能力差。
由于我市城镇化水平比较低，因而城乡二元经济结构比较明显。以莲都区为例，1999年地方税收15170万元，其中城区13963万元，占全区地税收入的92%，而其它20个乡镇地税收入1207万元，仅占全区的8%。同时，随着土地、林业、治安等部门垂直管理以后，预算外收入锐减，而乡镇需要花钱的内容却在不断增多，财政开支增大，乡镇财政往往入不敷出，赤字累累。松阳、龙泉两县市，2000年乡镇财政收入分别为1554.2万元和1124万元，财政支出却达到3224.5万元和3851万元。除云丰和雾溪两个乡外，云和县其它13个乡镇去年财政均出现赤字。乡镇财政困难，政府对资金调控能力减弱，有些该办的事情由于资金缺乏而办不了，间接地减弱了政府的行政和服务功能，不利于乡镇干部队伍的稳定和政府威信的提高。
（二）由于机制原因产生的问题。
体制不顺必然带来机制不活。乡镇与部门的关系，乡镇与县（市、区）部门派驻单位的关系，乡镇与所属事业单位的关系，涉及到具体工作的顺利开展和利益关系的分配，纷繁复杂。不能很好地理清这些关系，必须直接影响到工作效率的提高和机构的正常运转。这些问题主要表现在以下几个方面：
1、职权与事权相脱离。一是该办的事情办不了，存在“缺位”的现象。乡镇作为一级政府，本来应该有较为完善的功能，方便群众办事。但目前乡镇政府功能残缺不全，政府对这些部门的调控协调力度不断减弱。群众需要的服务却因乡镇没有这方面的职权而得不到满足。二是不该办的事硬要办，存在着“越位”现象。本来按职责农业税征收应是税务机关的工作，一般乡镇机关工作人员没有征税的职权，但在目前的情况下，农业税征收工作量多、难度大、成本高。所以县（市、区）政府对乡镇实行农业税征收考核，对一时不能完成征收指标的，缺额部分必须由乡镇财政垫交补足。为此，乡镇每年都要动用大量的人力物力收税。因为税收工作有着较强的政策性，农民群众对此理解程度不一，如果方式方法不注意，极易造成干群关系紧张。
2、人权与事权相脱离。无论是乡镇所属事业单位还是部门派驻乡镇的行政单位，他们的人事归县（市、区）部门管理，工资由财政拔付，而工作地点和服务对象都在乡镇。这种关系的双重性最终造成“看得见的却管不着”，“管得着的却看不见”的尴尬局面。特别是对一些站所，乡镇有承担工作的义务而没有人事管理的权力，如每年的社会治安综合治理考核，责任主体在乡镇，而乡镇对派出所、司法所的人员、调动等根本无权过问，更谈不上人事管理权。人权和事权不能很好地统一，对干部管理缺乏有效的制约和激励机制，所以工作人员工作的好坏全凭个人素质，随意性很大。
3、财权与事权相脱离。作为一级政府，一要吃饭，二要建设。目前我市各县（市、区）大多对乡镇财政实行包干，除基本工资和办公经费外，乡镇干部的补贴、会议经费、业务经费等都要乡镇自负。此外，各种公共基础设施、文化卫生、民政福利等需要投入的资金往往需乡镇自身筹集，由于我市大部分乡镇经济发展的速度和质量方面的原因，财政状况捉襟见肘，甚至赤字累累，负债运行。此外，农业基础设施建设等方面的资金，往往是县（市、区）财政或上级主管部门切块给部门管理的，为了尽可能多地争取这部分资金，乡镇化了本不需要化的财力和人力，尽管如此，有些部门依然随意截留专项补助经费，群众对此意见纷纷。
二、对我市乡镇机构改革的建议
根据我市实际，当前乡镇政府的工作重点就是加快农村城镇化步伐，加快人口和产业集聚，促进人才、技术、资金等要素的合理流动，改变城乡二元经济结构，加快农村工业化和现代化步伐。根据这个目标，我们认为在下一步乡镇机构改革中应做到五个结合：
（一）要把乡镇机构改革与行政区划调整结合起来。既要完善乡镇政府功能，又要精简机构，减轻财政供养压力，是乡镇机构改革的基本目标。要解决好这对矛盾，乡镇机构改革必须要和乡镇区划调整结合起来。我省的义乌市就把行政区划调整和乡镇机构改革相结合，采取城区撤镇改街道，农村撤乡并镇的做法，把原来的21个乡镇调整为8个镇和5个街道，在城市发展形态上形成了“一个中心城区、三个副中心、五个特色镇”的格局，加快了建设现代化商贸名城的步伐。因此，我们进行乡镇行政区划调整，必须要与丽水中心城市的规划目标相衔接，与发展区域经济的目标相吻合。首先，要拓展中心城市的发展空间，在城关镇撤镇建办的基础上，在条件成熟的前提下，把城市空间向富岭、联城等地拓展，为建设具有一定人口规模的中等城市打下基础。其次，要重点发展其它八个县市的城关镇，增强对其对县域经济的拉动力。例如云和县把雾溪乡并入云和镇，这是云和实施“小县大城”战略后一个重要步骤，一方面有利于云和木制玩具业拓展空间，连片形成规模；另一方面扩大了云和镇的经济规模、用地规模，有利于统一规划、建设和管理，提高基础设施共享度，提高城市品位。第三，要扩大中心镇规模，对经济发展较快、交通便捷，具有一定产业基础的碧湖、壶镇、温溪、古市等建制镇，可以把附近乡镇归并，连片发展，增强其对要素的集聚和合理配置。莲都区撤销联合乡并入碧湖镇，碧湖镇人口从3.97万增加到4.6万，面积83.6平方公里扩大到133.53平方公里，辐射半径明显扩大，有利于发挥中心镇对区域经济的带动作用。当然，乡镇区划调整还要与其产业特色结合起来，与培育和扶持主导产业结合起来，从有利于产业集聚的角度出发，因地制宜、分类指导，使小城镇真正成为区域经济的“发展极”。
乡镇规模扩大以后，为了便于乡镇管理，同时也为了减少村经费开支，有条件的地方时机成熟时也可以撤并行政村。目前，我市有3666个行政村，平均每个行政村人口只有676人。我市农村由于二、三产业不发达，本身村级集体经济就比较薄弱，甚至是“空壳村”。行政村过多，村干部数量相应增多，村干部误工补贴就是一笔不小的开支。因此，在交通、通讯、生产条件改善的情况下，可以适当撤并规模较小的行政村。
（二）要把乡镇机构改革与转变乡镇政府职能结合起来。在市场经济条件下，政府不要过多地干预微观经济活动，切实把政府职能转变到提供公共服务、加强社会管理、促进经济发展上来。凡是市场机制能够解决的，政府不再干预；凡是民间社会能够负担的，政府不再交办。要彻底改革乡镇政府审批制度，减少审批环节，提高办事效率。目前我市乡镇普遍开设了“便民窗口”，要充分发挥其服务功能，真正能够为民办事。同时，要理清思路，把政府不能办、也办不好的事真正转移给企业、市场和社会中介组织。云和县云和镇的木制玩具业是其支柱产业，企业在产品出口报关、商检、新产品开发设计以及财务代理等服务上需求迫切，但镇政府又不可能包揽这些属于企业内部经营事务，怎样在企业需求和镇政府服务职能上找到最佳结合点呢？为此，镇政府支持有关专业人士成立云和镇企业服务中心，按市场经济规律，以有偿服务的形式为企业提供专业、快捷的服务，又大大降低企业经营管理的成本。类似这种社会中介组织既可以充当政府与企业、社会之间的桥梁和纽带，又可以为政府承担一部分管理任务和工作，还可以为政府分流人员提供新的工作岗位和发挥特长的机会，是值得鼓励大力发展的。
（三）要把乡镇机构改革与理顺条块关系结合起来。权责一致才能理顺关系，合理划分事权，理顺条块关系，明确责职，建立有效的激励机制。根据省委的要求，“除已设在乡镇的公安派出所、工商行政管理所、税务所等机构外，其它县级政府工作部门派驻在乡镇的机构原则上都要下放，实行条块结合，以块管理为主的体制”，克服多头管理；对与条上业务联系比较密切、专业性较强又带有执法职能的工商、公安、法庭等，在保持原体制不变情况下，实行双重领导，以条为主的管理体制，但在副职以上干部的任用，最好能征求当地党委的意见，年度考核也要综合当地党委的考核意见；部门和乡镇通过讨论协商，从有利于调动干部积极性的角度出发，可以对部门原属驻乡镇人员在全区范围内进行调配使用；部门驻乡镇事业单位下放给乡镇以后，部门要加强对其业务的指导、督促和检查，不断提高这些人员的业务水平，更好地为农村经济发展服务。
（四）要把乡镇机构改革与精简机构和人员结合起来。要达到精简高效的目标，必须要对人员和机构进行重新核岗定编，最大程度降低人员和机构设置的随意性，降低行政成本。
1、要精简领导职数。本着“精干，高效”的原则，从严控制乡镇领导班子职数，可以根据需要，实行党政领导交叉任职，乡镇党委书记可以兼任乡镇长（或兼任乡镇人大主席），党群书记可以兼任纪检书记，组宣委员一人兼任，分管武装、政法工作等党委成员和副乡长可以交叉兼职。同时，适当增加主任科员、副主任科员非领导职数。
2、要精简机构。乡镇行政机关可以根据经济、社会发展和转变政府职能的需要，调整为四个内设机构，即党政办公室、建设发展办公室、社会发展办公室、综合治理办公室。农业、卫生、文化、广电、水利等部门派驻乡镇的事业单位下放给乡镇以后，可以根据工作性质、内容和乡镇所属事业单位进行合并。例如卫生办公室和乡镇医院；文化分馆和文化站；水管站和水利会；农技站和农技推广综合服务站。在此基础上，把文化和广电站合并成立乡镇文化广电中心，以社会化服务发展文化广电事业；把涉农站所合并成立乡镇农业综合服务站，企业化发展涉农服务。当然这些事业单位的合并要与其能否在市场竞争中生存作为前提，否则搞“一刀切”则毫无意义。象碧湖、古市、壶镇等有条件的地方可以把农机站从乡镇农业技术推广综合服务站中剥离出来，成立企业性质的农机服务中心。因为在这些耕地连片的盆地，按照农业适度规模经营的要求及农业生产社会化分工的细化，农机服务市场前景广阔。从现实的例子看，碧湖种粮大户叶丽荣，在农忙季节利用自家的农机具有偿为农民提供机械化割稻服务（每亩70元），很受农民欢迎。
3、精简人员。首先，可以把乡镇机构人员精简与执行上级有关政策结合起来。对机关人员的分流渠道及政策可以根据丽委办[2001]13号文件《关于市本级机关机构改革人员分流的若干意见》结合乡镇的实际，通过组织学习培训；离岗退养或提前退休；鼓励机关公务人员辞去公职，自谋职业等措施分流。对乡镇事业单位的人员，按照省委的要求精减比例原则上不得低于20%。因此，一则要鼓励提前退休或离岗退养；二则要辞退临时工；三则要考核不合格者进行解聘。其次，可以把人员精简与加强中心村建设结合起来。对有条件的行政村，可以采取委派制的方法，把乡镇机关人员下派到行政村任党支部书记，在发展壮大了村集体经济的前提下，下派人员的工资待遇由财政拨付逐步过渡由村集体经济解决。第三，可以把人员精减与加快农业产业化结合起来。要鼓励有技术特长的乡镇事业人员按照市场机制参与或创办经营性实体。云和县沙溪乡并入城关镇以后，乡党委政府就通过政策扶持鼓励农业技术人员以技术入股的形式参与农业综合开发，既充分发挥了农技人员的特长，又满足了农业开发对技术的需求，又减轻了乡镇财政压力，达到了一举三得的效果。
（五）要把乡镇机构改革与提高依法行政水平结合起来。在乡镇机构改革中，无论是行政区划的调整，还是机关事业人员的分流，必须严格依照有关法律法规执行，不能自行其事。同时，要完善政府运行机制，加强行政管理的制定化、规范化和法制化建设，特别是原部门驻乡镇具有执法权的事业单位下放给乡镇政府以后，乡镇党委政府不能因为自身工作的需要而要求这些具有执法权的站所在执法时“变通”或服从乡镇领导的主观意图；站所工作人员也要加强学习，提高自身业务素质，提高执法水平，努力在维护法律的公正性、严肃性和配合乡镇党委政府中心工作之间找到最佳结合点；部门要加强对下放乡镇站所的业务指导和监督，不能因为这些站所放给乡镇了而减弱了执法力度或者干脆不闻不问。
（市委政策研究室 翁志鸿）
—————————————————————————— 报：省委政策研究室 送：市委常委，市人大副主任，市政府副市长，市政协正副主席，市委、 市政府正副秘书长，市委办、市政府办正副主任，市委特约调研员
发：市直有关单位，各县(市、区)委，各县(市、区)人民政府
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签发：李卫良 责任编辑：程鹰飞
