对“官僚制”行政组织模式的认识经历了哪些变化

官僚制的行政组织模式表现是：传统行政管理实现效率价值的能力受到怀疑；“统治”概念的消解与“治理”概念的出现；政府的运做方式、职能发生了革命性的划时代的变化；权力层级关系被破坏，官僚制畸变。公共管理的产生是挑战官僚制的结果，它扩展与深化了行政管理内容，强调“公共性”，把解决“公共问题”，实现“公共利益”作为新目标，表明公共组织的变迁从内部走向了外部。后官僚制的兴起是公共管理的最新背景，其主要表现是：组织变迁表现出多样化与复杂化的特征；能否“善治”成为判断组织模型好坏的基本标准；公共部门、私营部门和第三部门以开放的姿态出现；政府组织显示自己能力从技术模仿转向了制度模仿与借鉴；人事管理走向人力资源管理时代；“虚拟政府”与“影子公共部门”有能力分担和改善传统的政府职能；权力“多中心”形成。官僚制终结了吗？马克斯·韦伯（MaxWeber）的官僚制模式（BureaucraticModel）开创了行政管理发展史上的新时代，其显著的组织特征曾经作为管理主义的经典规范在政府间普遍流传和应用。在探求官僚制长期存在的主要原因时，尼古拉斯·亨利（NicholasHenry）认为，主要原因在于它能够为民主政体中的公众解释“非常复杂的和技术性的问题”，“受雇的官僚行政人员某种意义上是专门人才、各行业的专家“，“一直肩负着解释复杂技术和社会问题的责任。那么，官僚制存在的原因果然如此吗?我们认为另一方面的原因也是不容忽视的，即整个社会发展的基本条件符合官僚制模式的要求，官僚制模式为整个社会提供了解决部分问题的思路。其一，在官僚制模式盛行的时代，工业革命与之同步发展，官僚组织追求效率与工业企业追求利益意义相同。官僚组织的机械式管理与早期的“经济人”假设不谋而合，使得官僚制模式不仅在公共部门被认可，同时也被私人部门认可。其二，早期的行政管理的大师对“行政“的理解始终局限在两种思维模式中，即独立的行政和以政治为参照的行政，前者强调与行政的“分离”，后者强调与行政的“融合”，都没有看到实现行政发展还必须具备的其它条件，客观上限制了变革行政模式的视野，认可了官僚制模式的合理性。其三，“行政生态”理论和新的人性假设理论提高了人们对“行政”的理解水平，但“效率第一”和“行政至上”的观念没有动摇。于整个社会而言，人们仍旧认为“政府行政”可以解决一切危机和包揽一切社会事务，其中，对行政水平和行政能力的衡量始终以“效率”为标准，而韦伯官僚制模式最可贵的就是设计了一套实现效率的“机械规则”。其四，工业革命后期，政府管理社会事务越来越显出艰难，官僚制模式普遍受到诘难，但在寻找新的管理模式中，各国政府都在探索不同的道路，企业型政府范式被认为是“日益兴起的新型政府的基础”，为行政改革“提供了一个强有力的概念工具”和“提供了一种方法”，但并不是所有的政府都按企业型政府形式加以组织，这为官僚制模式在一定地域、时间继续存在留下了机会。与官僚制同时代存在的还有其他组织模型，包括泰勒（FrederickW．Taylor）的科学管理模型、古立克（LutherH.Gulick）和厄威克（LyndallUrwick）为代表的行政管理模型、人际关系模型、组织发展模型及其他综合模型。由于这些模型不具有比官僚制更强的力量，因此，并不能代替官僚制和帮助官僚制改变存在的状态。博兹曼和斯特劳斯曼（Bozeman，B.andStraussman）认为，组织理论者总是“抓住官僚制等级结构方面的替代性问题，却丝毫不能动摇韦伯封闭性的官僚制的权力。”官僚制是如何失去依存的基础呢?原因有三个方面，一是官僚制实现效率价值的能力受到普遍怀疑，二是政府统治时代结束，三是权力层级关系被破坏，官僚制畸形发展产生了重大的恶果。欧文·修斯（OwenE.Hughes）认为，官僚制理论遇到两个特殊的问题，其一是官僚制与民主之间的关系存在问题；其二则在于人们不再视正规的官僚制为一种特别有效的组织形态。由于官僚制过分强调规则，“规则本身取代了组织效率变成了力图达到的目标，而不再是达到目标的手段。米歇尔·克罗泽（Crozier，M）认为，官僚制组织本来就应该是无效率的，甚至“官僚制组织就是无法从其错误中吸取教训来改正其行为的组织”。