一、市场经济提出了公正要求
现代文化、现代政治是与市场经济联系在一起的，人类社会正处在市场经济时代，因而理解和把握人们之间的社会关系，需要站在市场经济的出发点上。公共行政是怎样发展的？公众对公共行政会提出哪些要求？而且这些要求在何种程度上会成为公共行政发展的动力？都是根源于市场经济的。市场经济是孕育现代平等意识和自由观念的母体，所以当市场经济的发展要求政府为它提供更广泛的服务时，也对公共行政的公正性提出了强烈要求。
在人类历史上，市场经济的进步性，主要表现在为人的平等、自由的实现创造了现实的社会基础，而以平等、自由为特征的人的社会关系又内在地包含着社会公正的要求。当然，社会公正是人类恒久的追求。自从人类进入阶级社会，人们之间经济上、政治上甚至自然能力上的差别，都在不断地制造出社会的不公正，这种社会不公正的问题愈是突出，就愈益强化着人们的公正要求。但是，在人类的整个前市场经济社会中，公正的要求总是表现为一种空想。因为，在这些社会阶段中，个体的公正要求与制度化了的不公正是对立的，制度的不公正强化着个体间的不公正，压抑着个体的公正要求。而市场经济的发展，恰恰是通过打破制度的不公正来为自己开辟前进道路的，所以，在人类历史上，市场经济首次指示出个体的公正要求与制度的公正性相统一的方向。
人们的公正要求来源于平等意识和自由观念，而平等和自由则是由市场经济来加以确立的，并且反过来成为市场经济存在和发展的基本原则。对此，马克思有过深刻的论述：“如果说经济形式，交换，确立了主体之间的全面平等，那么内容，即促使人们去进行交换的个人材料和物质材料，则确立了自由。可见，平等和自由不仅在以交换价值为基础的交换中受到尊重，而且交换价值的交换是一切平等和自由的生产的、现实的基础。作为纯粹观念，平等和自由仅仅是交换价值的交换的一种理想化的表现；作为在法律的、政治的、社会的关系上发展了的东西，平等和自由不过是另一次方的这种基础而已。”(《马克思恩格斯全集》第46卷(上)第197页)也就是说，一方面，平等和自由是交换价值交换的产物，正是交换价值的交换行为使人类数千年平等和自由的空想成为现实；另一方面，平等和自由又是正常的市场经济活动及其交换关系赖以形成和健康发展的前提。市场经济创设了平等和自由，市场经济又提出了对平等和自由的需求，这表明平等和自由在市场经济条件下是有着客观基础的。但是仅仅有了这种客观基础，并不意味着平等和自由在任何时候都不会受到侵害。所以，自觉地维护平等、自由，应当成为政府不可推卸的责任。
平等、自由和公正是涵义相近的概念，但它们的适应范围和所标示的理论指向是不同的。如果说平等强调主体间关系的对等性的话，那么自由则突出了这种对等性关系中主体的独立性。至于公正，则是向某种权威力量提出的维护平等和自由的要求。我们知道，市场经济创造了市民社会的领域，使之与公共的领域并存，平等和自由是市民社会中各种社会关系的原则和基础，而公正则是市民社会对公共领域的行为要求。由于公正寄托于公共领域中的权威，因而公正的期望者与公正的供给者之间是一种非对等的权威与支配的关系，它们之间是不平等的。公正的实现又是通过抑制一部分自由来维护自由的，是通过破坏普遍独立性来维护具体主体的独立性的。所以，公正中包含着平等和自由的悖论，恰恰是这种悖论赋予了平等和自由以现实性。对于现代公共行政来说，行政行为的公正性之中依然是包含着这种悖论的，但是，这种悖论的被控制和减缓，则是公正行政的目标。当然，在前市场经济社会，集权主义政治模式下的“公共行政”具有个性化的特征，社会公正的要求是寄托在具体的个人所代表的权威之上的，以致于公正的期望者与公正的供给者之间的不平等也表现为人与人之间的不平等，公正的期望总是得到不公正的回报，即使存在着偶然的、随意性的公正，也会很快演变为不公正。现代公共行政告别了传统行政模式的人格化，行政权威是制度的权威和体制的权威，公正的期望者与公正的供给者之间是市民社会中的人与公共领域中的机构之间的关系，他们之间的非对等关系恰恰是维护平等和自由的必要前提。也正是由于这一点，现代公共行政可以使社会公正的要求得到真正的实现。
二、市场经济创造了新型的社会关系
公共行政的公正性问题是一个伦理学问题，我们对任何现象的伦理思考，都是应当坚持从集体主义的原则立场出发的。其实，坚持集体主义的原则已成为当代伦理学的一个主流趋势。在西方国家，一些在“社会伦理学”名义下的理论阐述和在“整体主义”名义下的思考，业已走近了集体主义的归宿。但是，它与我们关于集体主义的传统认识是不同的，它是依据市场经济现实发展的逻辑走近集体主义的，而我们关于集体主义的传统理解是依据计划经济体制、人民公社模式而建立起来的理论设定。随着市场经济的发展，传统的集体主义理论受到挑战是难以避免的，因为市场经济在自身的发展中创造着新型的集体关系，并要求把这种关系上升为新型的伦理原则，而公共行政能否保证自身行为的公正性，也取决于对这一原则的遵从。
在社会现实中，我们发现有两种集体：一种是根据某一理论或某一权力意志建立起来的集体，它通过严密的组织体系和权力结构体系把个体联结为集体。在这种结合中，个体放弃部分的甚至全部的权利和自由，服从共同的权力意志。作为这种集体的理想状态，是可以实现权力意志控制下的平等和公正，但却是丧失了自由和平等的公正，因而是虚假的平等和公正。另一种是“真实的集体”，它是在市场经济的发展中，由共同利益的纽带联结起来的自由主体的联合体，它在尊重市民社会关系的平等、自由的前提下建造公共领域，设立公共机构，并赋予它以公正的供给者的身份去维护市民社会关系的平等和自由。
集体主义原则应当建立在“真实的集体”的基础上，因为在“真实的集体的条件下，各个个人在自己的联合中并通过联合获得自由。”(《马克思恩格斯全集》第3卷第84页)也就是说，这个集体首先是各个个人“自己的”联合，这种联合决定了它们选择联合的平等性，从而在联合中将始终遵循着平等的原则。联合本身并不是目的，联合的目的无非是各个个人在联合中获得自由。所以，集体主义原则是从属于个人平等和自由的原则。然而，是什么力量促使“真实的集体”的出现呢？显然，是市场经济的发展。在市场经济中，人们通过交换价值的交换过程，使他们个体的经济行为形成了一个在“无形的手”的共同控制下的市场。这样一来，便产生了“他们自己的共同的关系”——一种新的集体。
作为伦理原则的集体主义原则如果是来源于虚假的集体，那么它必然要诉诸于国家权力和政府力量来强化集体和扼杀个体的自由。在这种条件下，公共行政总是把实现集体的整体稳定性作为主要目标。与此相反，建立在“真实的集体”基础上的集体主义原则在通过公共行政的体系而转化为实际行动时，是把个人关系与个人能力的全面发展作为目标的。当然，集体主义原则从“虚假的集体”的基础上转移到“真实的集体”的基础上是一个历史过程，是通过市场经济的发展而实现的历史过程。正如马克思所说：“全面发展的个人——他们的社会关系作为他们自己的共同的关系，也是服从于他们自己的共同的控制的——不是自然的产物，而是历史的产物。要使这种个性成为可能，能力的发展就要达到一定的程度和全面性，这正是以建立在交换价值基础上生产为前提的，这种生产才在产生出个人同自己同别人的普遍异化的同时，也产生出个人关系和个人能力的普遍性和全面性。”(《马克思恩格斯全集》第46卷(上)第108-109页)人们注意到，现代市场经济的一个重要特征就是接受政府的广泛干预。而政府干预无非是为了满足市场主体关于市场经济秩序的要求。至于市场经济秩序，其底蕴无非是公正。当然，当公正由政府等公共权威机构提供时，直接效应就是维护市场主体间关系的平等和自由。但是，平等和自由不是静止的、僵化的、停留在某一历史截面的既有水平上的。所以，当公正机构作出公正的供给时，应当服务于一个更高的目标——人的全面发展。
这就是说，市场经济重建了人们之间新型的社会关系，提供了“真实的集体”产生的条件；在这种“真实的集体”的基础上，集体主义的伦理原则获得了新的内涵；遵从这种集体主义原则，公共行政为市场主体提供的维护平等和自由的公正是在对人的全面发展这一目标的追求中实现的。
三、公正的三种形态
公正的实现依赖于权力和权威机构的执行，自从产生了国家、政府等公共机构之后，这些机构就成了提供社会公正的主要渠道。愈是到了现代，人们对通过政府的公共行政来实现的社会公正所寄托的期望就愈加强烈。但是，当公共行政为社会提供公正时，应以什么为出发点？综观人类历史上提供公正的实践和政治学、伦理学关于公正的论述，无非是两种公正：其一是分配的公正；其二是交换的公正。
在前市场经济时期，权威与权力机构的公正供给，是调节分配关系的主要杠杆。因为，在前市场经济社会中，分配关系是最基本的社会关系，整个社会中的有形的或无形的、物质上的或思想文化等精神上的全部资源，都是依据社会的等级差别来进行分配的，虽然也存在一定的商品交换，但这种交换仅仅是对分配关系的补充。在这种条件下，操纵社会资源分配的机构或人，肩负着双重公正的责任：首先，它应当是公正的执行者，在资源分配中坚持公正的原则；其次，它应当是公正的供给者，即在它的直接分配的再分配中维护社会公正，防止和消除破坏公正的分配行为。当然，在前市场经济社会中，社会是分为等级的，人们之间基本的平等和自由是不存在的，就整个社会的范围而言，是根本不存在社会公正的。但在不同的等级层面上，却有着具体的公正要求。因而，在这一社会条件下的权威或权力机构及人，根据社会等级制的现实谋求等级的公正。比如，在封建社会以嫡亲关系的亲疏来进行分封，或以功勋著微的情况进行分封，都有着一个公正的问题。而在这种分封基础上派生的各种各样的分配行为，也必须合乎这个社会的公正的原则。而维护这一原则的机构及人也正是最终分配者权威或权力的代表。
在今天看来，在分配关系中是根本没有公正可言的。但是，分配关系的存在本身就意味着分配秩序的存在，人们在何种程度上认同这种秩序，也就意味着在这种程度上认为它是公正的。易言之，分配秩序在多大程度上是一种稳定的秩序，又取决于分配的公正性，分配中的任何不公正行为，都是对分配秩序的破坏。因此，在整个前市场经济的历史时期中，分配的公正都是以分配秩序为出发点的，是根源于分配秩序和服务于分配秩序的。至于它作用于人时所表现出的不公正，并不能成为衡量公正的标准。
市场经济确立了人们之间的交换关系，而交换必然意味着交换主体间的平等和交换主体的独立自由，没有平等和自由的交换是畸形的、不健康的交换，是与交换关系的实质相疏离的。交换行为与交换行为的发生，无不是从属于市场主体的趋利动机的。这种趋利动机在促成个别市场主体利益最大化的同时，必然包含着破坏平等和自由的冲动。所以，在市场之外存在一种用来维护交换关系的健康和保障市场主体的平等、自由的力量，是非常必要的。政府无疑是这种力量的载体，政府的公共行政在现代市场经济中所发挥的基本作用就是通过在市场主体间主持公正而为其平等和自由提供保障。可以说，在现代社会，凡是一个国家的公共行政能够提供这种保障的，这个国家的市场经济体制就是健全的，因而经济的发展就有可持续性，社会的繁荣就具有持久性。这种以维护市场主体的平等和自由为出发点的公正是“交换的公正”，是一种维护交换关系健康发展而作出的公正选择。在这里，作为公正的供给者的政府，所关注的是交换关系的平衡不被打破，至于市场主体间的平等和自由只不过是服务于这一目的的手段。这就决定了提供公正的政府，必须尊重由于历史原因而造成的市场主体不公正地位这一现实；必须承认市场主体依靠现有的不公正地位去以大欺小、以强凌弱行为的合理性和合法性；必须接受社会经常性地付出惨重的代价和一部分人利益的实现以另一部分人的牺牲为代价等等事实。所以，交换的公正实际上是不公正的。
尽管交换的公正包含着不公正，但与分配的公正相比，已经是一个巨大的历史进步。特别是交换的公正来源于市场经济的要求，又为市场经济中的交换关系的健康发展提供权力和权威的支持，从而推动了整个社会的进步。正是由于这种进步，使人的全面发展问题得以突出出来，并使政府在为社会提供公正时可以站在人的全面发展这一全新的出发点上。衡量社会进步，可以有各种各样的指标，但最为根本的是要看能否造就“全面发展的个人”。对公共行政的考察也是这样，既然为社会提供公正一直是公共行政的基本内容，那么政府就没有理由不在公共行政中追求真正的公正。只要坚持这种追求，那么从分配的公正由于注重分配秩序和交换公正仅仅关注平等和自由所造成的不公正的教训中，就不难发现人是社会的基础。只有关注着人的全面发展，才能实现真正的社会进步。只有以人的全面发展为出发点，才能真正实现社会公正。因为，以人的全面发展为出发点，就意味着公共行政在提供公正的过程中必须基于这样的思考：承认市场主体现存状态不公正的现实，但这种不公正必须成为人的全面发展的动力而不是阻碍。在人的全面发展的过程中，现存的不公正应当呈现逐渐缩小而不是扩大的态势。能否促进人的全面发展，是衡量公共行政是否公正的尺度。总之，这是一个动态的、发展的公正，是公共行政唯一正确的价值向导。
四、现实的原则：在发展与公正之间
邓小平指出，发展是硬道理。对于这一论述，决不应作庸俗的理解，而是应当看作为社会主义社会中必须坚持的最基本的价值观念，是一个属于整个社会主义历史时期的终极价值尺度，任何一项事业都应遵循发展的原则，运用发展的尺度和根据发展的标准来作出行动的选择。
社会历史的发展是客观的，不以人的意志为转移。但是，近代历史的加速发展表明，人类的主观努力是可以促进和减缓历史发展的步伐的。今天，人们越来越认识到，人们的利益要求等一切方面的需要，都是可以在社会发展中和通过发展来实现的。所以，人们更加积极地推动社会的发展。发展是当今社会运动的主题，可以说，在人类活动的一切领域，我们都可以看到自觉地推动社会发展的具体努力。而在一切推动社会发展的努力中，我们又都可以明显地看到政府的踪迹和公共行政的影响。因而，政府在社会发展中扮演着举足轻重的角色。从政治的领域到经济的领域，从生产的领域到生活的领域，从国际到国内，政府无时无处不立足于社会发展的目标。另一方面，现代社会中自觉推动社会发展的任何一项活动都必然是组织起来的活动，而不是自发的活动，有谁能担负起这种组织责任呢？当然是政府。所以，政府不仅在推动社会发展的主观努力中，而且在社会发展的客观需要中，都是直接的动力源。
在政府自觉地推动社会发展的努力中，存在着一个最优化的问题。比如，在世界范围内，存在着许多政府，这些政府在性质和规模上可以划分为不同的类型，但它们之间好坏优劣的差别应以什么为标准呢？当然是要看谁在推动它所领导范围内的社会发展中发挥的作用最佳。至于政府为什么能够表现出最佳业绩，即实现公共行政的最优化？其答案就是一个公正问题，即制度公正和行为公正的总和。一个国家的制度或体制如果是根源于公正的思想文化体系，服务于公正的目标，政府结构自然而然可以获得合理性的基础，作为政府职能外显的公共行政也就会在推动社会发展中实现行为最优化。反之，如果一个国家的制度或体制无视公正的问题，那么其政府只是在极其偶然的情况下才能获得较佳业绩，而在绝大多数的情况下，则表现为推动社会发展的无能，甚至有可能成为阻碍社会发展的反动力量。所以，政府及其公共行政的最优化包含在它的制度和行为的公正性之中。只有当政府自觉地追求社会公正，它才能在推动社会发展方面表现出是一个高效的和强有力的政府。
在某种意义上，社会的发展与公共行政的公正是互为因果的关系。公正是在社会发展中或通过社会发展实现的，而政府是在公正的公共行政中获得推动社会发展的力量的。政府为了使自己在推动社会发展的公共行政中高效和有力，就必须追求公正的实现；同样，公共行政必须在社会发展运动过程中才会向公正的目标逼近。在此，它们之间是互为目标和手段的关系。但是，如果更进一步，自从人类社会有了政府以来，人们长期追求的是社会公正，而社会的发展是人类追求公正的衍生物，是从属于对公正的追求的。所以，公正是存在着政府及其公共行政的整个政治社会的终极目标，只不过对这个目标的认识和促使这个目标实现的努力，需要在社会发展中来理解。
发展是当代社会的主题，人们在各个领域中建构发展理论，以及在社会整体结构的每一个层面上设计发展的方案。因而，发展问题是一个多领域、多层面的问题，有经济的层面、政治的层面、文化的层面、生活的层面……在不同的国家，发展的侧重点有所不同。但在实现方式上，大都是把着眼点放在经济的发展上的。所以，考察政府业绩的指标大都来自于经济领域。也就是说，迄今为止，人们把经济的发展作为社会发展的突破口。也正是由于这个原因，社会发展与公共行政的公正之间的辩证统一关系受到了破坏，以致于公共行政失去了公正的航向。毫无疑问，经济发展是社会发展的支撑点，离开经济的发展来谈论社会的发展纯粹是一种空想，只有建立在经济发展前提下的社会发展才是现实的发展。在特定的历史阶段中，可能会存在着经济发展滞后条件下的其它各方面的发展，但那必定是暂时的，因为失去了经济的根，一切都将是幻相。然而，这都不能成为用经济发展来取代社会整体发展的理由。经济发展只有从属于其它更直接的目标才能有着正确的方向，这个目标就是马克思所指出的“人的全面发展”。资本主义发展的历史经验表明：当经济发展被确立为社会发展的基本内容时，可能会导致政治、文化以及整个社会精神生活质量的下降，导致人的畸形化和人与人之间剥削和奴役关系的恶化。就会出现人们常说的：“端起碗来吃肉，放下碗来骂娘”的情况。社会是人的社会，社会中的一切人为的努力都理所当然地是为了人，人受到了忽视的社会发展怎么能称得上有着正确方向的发展呢？
只有追求人的全面发展的社会发展，才能促进社会生活各个方面在协调、平衡的基础上实现整体的进步。如果说经济发展往往提出平等、自由的政治要求的话，那么对人的全面发展的追求在一开始就超越了这种要求，直接向公共行政提出公正的要求。一旦政府把促进人的全面发展作为公共行政的目标，实际上就确立了社会发展与社会公正的合理性辩证关系，从而实现了公正与发展的一致性，公共行政也就会因此而成为完全公正的行政。政府以人的全面发展为目标，就可以实现对个体目标和社会整体目标的系统整合。如前所述，当政府注重片面的经济发展时，社会就会表现为个体的公正要求与社会整体的发展要求相疏离的情况。但当政府把对人的全面发展的追求放在公共行政目标体系的核心，关于个体的公正要求与整体的发展要求之间的疏离就不再存在，代之以政府以公正的努力来为造就“全面发展的个人”这一目标服务。
总之，人类的公正理想必须在社会发展中才能得以实现，而政府及其公共行政在自觉实现公正的努力中，必须把在社会发展的目标体系中突出人的全面发展的核心位置，才能做到公正行政，才能担负起促使社会公正实现的使命。
