如何认定最高法院职务犯罪司法解释中的办案机关

办案机关是指公安机关和检察机关！纪委不是办案机关，党章是党内规范体系，不是国家法律！纪委不应属于“办案机关”――与任卫华庭长商榷北京市盈科律师事务所易胜华最高人民法院、最高人民检察院《关于办理职务犯罪案件认定自首、立功等量刑情节若干问题的意见》（【法发（2009）13号】，以下简称《意见》）中，多次提及“办案机关”。尤其是在“关于自首的认定和处理”环节中，犯罪分子是否构成自首，很大程度上在于其是否向“办案机关”自动投案，如实交待。这里的“办案机关”到底是指哪些部门？《意见》中没有明示。这给我们的理解带来了一定的困扰。在实践操作当中，各地存在着不同的处理方式。由于我们国家的特殊情况，对党员的职务犯罪行为存在着一个前置程序，那就是由党的纪委先行介入调查，对涉嫌违法违纪的党员采取“双规”措施，敦促其主动交待问题。那么，党的纪委是否属于《意见》所指的“办案机关”呢？如果答案是肯定的，那么，纪委根据自己掌握的犯罪线索，对犯罪分子进行调查、谈话，犯罪分子所做的如实交待，不能认定为自首。如果答案是否定的，那么，根据《意见》的精神，应当认定为自首。最高人民法院刑事审判第二庭庭长任卫华在2009年3月24日做客新华中国时，认为“纪检监察机关按照规定也应该是办案机关。也就是说，即使它不是司法机关，不是侦查机关，但是从工作的衔接上讲，它的工作和司法机关的办案是完全一样的。”笔者不同意任卫华庭长的观点。笔者认为，各级党组织的纪检部门不应当属于“办案机关”。任卫华庭长说的“纪检监察机关按照规定也应该是办案机关”中所指的“规定”我们找不到相关的规定。而从工作衔接的角度来判定纪委属于“办案机关”，也是不科学的。任何组织或者个人发现违法犯罪行为，都可以向司法机关举报，甚至直接将犯罪分子扭送司法机关处理，这些组织和个人的行为也与司法机关的工作有衔接性，那么，它们莫非也是“办案机关”？这样一来的话，真的是“全民皆兵”了。那么，纪委的工作与司法机关的办案是不是“完全一样”呢？我们看看《中国共产党党章》的规定。《中国共产党党章》第四十四条规定：“党的各级纪律检查委员会的主要任务是：维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作。”毫无疑问，纪委的工作与司法机关的工作是存在重大的根本性的区别的。笔者认为，各级党组织的纪委不属于“机关”，而是属于党组织的内部机构。在法律意义上，“机关”指的是政府部门，比如国家机关、司法机关、行政机关等。同时，各级党组织不具有法律意义上的“办案”权限。在刑事案件中，“办案”指的是对于涉嫌犯罪的行为进行侦查、起诉、审判、执行的活动，对于刑事案件的管辖权，法律已经做出了明确、具体的规定。任卫华庭长认为：“纪委查案过程，实际上是一个查办刑事案件的过程。就是不管它是不是本意上的司法机关，只要它的职能职责、所办的案子与刑事诉讼有衔接性的，都是办案机关。”《刑事诉讼法》第三条明确规定：刑事案件的侦查权由公安机关和检察机关行使，同时规定：“除法律特别规定的以外，其他任何机关、团体和个人都无权行使这些权力。”因此，“纪委查案过程，实际上是一个查办刑事案件的过程”的说法，是很不妥当的。党的纪检部门并非法定的职能部门，《宪法》和法律并未将侦查权等办案权限授予各级党组织的纪律检查委员会，《中国共产党党章》并非国家法律。“纪委”在任何情形下都不是司法机关，无论是本意还是非本意，即使是在党内，纪委也不具有“司法机关”的权力。各级党组织的纪律检查委员会，其职权仅限于党内，其针对的仅是党员的违纪行为，其本质是中国共产党为纯洁队伍、完善自我所采取的一种组织行为。我们换一个角度来思考这个问题。如果单位的政工部门发现某个工作人员存在违法犯罪行为，在找其谈话调查的时候，该工作人员主动承认并交待了犯罪事实，按照《意见》的精神，是属于自首的。原因很简单，就在于这个单位不属于“办案机关”，那么，为什么党员向自己的组织坦白犯罪行为，却不能算“自首”呢？这显然是违反了“法律面前人人平等”的原则。任卫华庭长认为：“司法机关和司法机关外的办案机关比，办案机关和非办案机关比，就是所有基层组织单位来比，一个犯罪人去投案、交代犯罪事实，它的社会作用完全是一样的，没有什么本质的差别。既然如此，对所有面对单位的组织去投案自首的行为，我们应该按照一个标准来处理。”那么，按照“社会作用完全一样”的标准，在单位政工部门和纪委同样掌握了当事人的犯罪事实的情形下，当事人“向单位的政工部门如实交待”与“向纪委如实交待”的社会作用也是完全一样的，为什么不能按照一个标准来处理，取得同样的效果呢？我们从《意见》的措辞来分析各级党组织的纪检部门是否属于办案机关。《意见》中规定：“没有自动投案，在办案机关调查谈话、讯问、采取调查措施或者强制措施期间，犯罪分子如实交代办案机关掌握的线索所针对的事实的，不能认定为自首。”这里谈到了“讯问”和“采取强制措施”两项办案机关的权能。我们知道，只有司法机关才能对犯罪嫌疑人采取“讯问”、“强制措施”，其他任何组织和个人都没有这两项权力。同时，在党的纪检部门调查期间，当事人的身份并非犯罪嫌疑人，既然不是犯罪嫌疑人，那么“讯问”也就根本不成立了。这里需要说明的是，对党员采取的“双规”措施不是一种强制措施。《刑事诉讼法》对于“强制措施”的种类有明确的规定，包括拘传、拘留、逮捕、取保候审、监视居住，并无“双规”一说。“双规”只是各级党组织对违纪党员采取的一种强制手段，与法律意义上的“强制措施”是有区别的。当然，在实际工作当中，党的纪检部门往往与监察机关合署办公。而监察机关根据《行政监察法》的授权，是属于“办案机关”的。《宪法》规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。”我们之所以对“办案机关”的理解出现这样的困扰，根源在于将国家机关的权力与党的权力混淆。一般群众出现这种认识上的误区尚可理解，但是法律工作者应当保持清醒的认识，尤其是在审理案件的过程中，坚持独立的判断，更是难能可贵的。（作者系北京市盈科律师事务所高级合伙人律师，职务犯罪部主任）