20世纪90年代,伴随着西方传统政府官僚体制危机的加深,发达国家政府掀起了新一轮的行政改革热潮,其间,奥斯本和盖布勒提出了“企业家政府”这一概念并进而将其发展成为一种理论,指出应该用企业家精神来改革或重新塑造政府。企业家政府理论的宗旨就是试图把企业管理的精髓移植到政府中来,通过改变官僚政府内部的管理机制和内部驱动力,来达到重新塑造政府形象的目的。
首先,企业家政府理论说明了政府的本质及其存在的必要性。指出政府“是我们用来作出公共决策的一种机制”,是我们解决共同问题的方式,对于一切文明社会来说,政府都是必不可少的,因为客观存在的社会公共问题需要政府来解决。
其次,企业家政府理论指出传统政府官僚体制存在的危机导致政府未能有效地运作。任何一种类型的政府体制都是特定社会环境的产物,面对已经变化了的社会环境,传统的官僚制政府组织形式已经无法适应时代的要求,产生治理危机也就在所难免。然而,问题的根本不在于在政府工作的人,而在于他们工作所在的体制。最后,企业家政府理论指出要从根本上提高政府工作效率,就必须改革政府的不良机制。
面对迅速变化的信息社会及知识经济的挑战,奥斯本提出“为了使我们的政府重新变得有效,我们一定要重塑政府”,亦即用企业家精神来改革或重新塑造政府。基于上述思想,奥斯本提出了改革传统政府官僚体制应当遵循的十项原则:一是掌舵而不是划桨:即政府应该集中精力做好决策工作,而把具体的服务性工作承包给私营企业和非营利性机构去做。这样,政府可以居高临下,用政策吸引竞争者,保持最大的灵活性来应付变化着的环境,出色地扮演好自己的角色。二是重妥善授权而非事必躬亲:即政府的行政专家们在公共管理中不应事必躬亲,而要善于授权,应注重发挥被服务对象———公众的主动性,鼓励公众参与管理。三是注重引入竞争机制:即政府应通过各种形式引入竞争机制,增强成本意识,提供优质服务,改善行政管理。四是注重目标使命而非繁文缛节:即政府应摆脱繁文缛节的束缚,只是简单地界定基本目标和任务,再根据这一目标和任务制定必要的规章和预算,然后就放手让雇员去履行各自的责任。如果事情出错,也只是解雇肇事者。即要建立“任务驱动的政府”。五是重产出而非投入:即政府应注重效果,评估政府各部门的表现及对其进行资助应以其政策效果为依据,而不是依据项目的多少。六是具备“顾客意识”:这里的“顾客”是指政府公共组织的服务对象———公民,政府应重视顾客,应受顾客驱使,其工作的宗旨是满足顾客的需要,而不是官僚政治的需要。七是有收益而不收费:即政府不应仅仅靠预算度日,而应具备一种“投资”观点,学会用各种形式集资、赚钱,为回报而投资,变管理者为企业家,变花钱政府为赚钱政府。八是重预防而不是治疗:即政府应该着眼于以预防为主,而不是通过事后服务来挽回损失;应该是有预见力的政府,并集中精力做好两件根本的事情———使用少量钱预防,而不花大量钱治疗;在作出决定时,尽可能考虑到未来。九是重参与协作的分权模式而非层级节制的集权模式:即政府应仿效企业领导者的做法,将集权式的管理权下放,将政府的层级节制模式变为参与协作模式,实行参与式管理。十是重市场机制调节而非仅靠行政指令控制:即在公共管理活动中要善于建立市场机制,并充分发挥市场机制的调节作用,注重市场机制和行政机制的有效结合,以市场为依托,提高行政管理的效能。
上述十条原则也正是企业家政府的基本特征。由于企业家政府理论在重新审视当代政府角色、正确认识政府职能等方面为人们提供了重要的启示,因此,理论一问世便在西方国家,尤其是它的发源地———美国产生了重大的影响。1994年9月,克林顿政府以企业家政府理论为指导,在为期6个月的调查研究的基础上,揭开了政府行政改革的序幕,其目的就是要建立一个花钱少效率高的政府。可以说,这是将企业家政府理论付诸实践的起点。然而,企业家政府理论在其风靡欧美之时也遭到了一些尖锐的批评,如美国怀俄明大学的哈伯尔教授和格林教授,弗吉尼亚州立大学的查尔斯·古德塞尔教授都有针对性地对理论提出了质疑。但是,无论如何,我们都应该全面、客观地来看待企业家政府理论,因为,该理论毕竟为我们提供了一个认识政府的新视角。结合我国今天的改革实践,奥斯本企业家政府理论的很多方面依然具有生命力,并且对我国的改革实践还有一定的指导意义。首先,企业家政府理论明确指出政府未能有效运作的根本症结在于体制因素。
“如果一个组织的结构是鼓励企业家精神和行为的,那么几乎人人都可以成为企业家。反之,如果一个组织的结构是鼓励官僚主义行为的,则几乎任何企业家都会变成官僚主义者。”我国改革开放的总设计师邓小平同志也曾经说过,好的制度可以让坏人无法做坏事,而坏的制度则可能让好人无法做好事。可见,体制的作用是巨大的,要从根本上改进政府工作效率,改革政府的不良体制乃是当务之急。其次,企业家政府理论强调政府进行公共管理时应注意市场机制与行政指令的有机结合。奥斯本指出了行政指令的弱点,提出要注重市场机制的调节作用,但他同时也看到了市场机制的缺陷,认为市场也不是万能的。正如他所说:“当一个市场引起严重的社会或经济问题的时候,往往要求政府采取行动。”可见,企业家政府理论在谈到行政指令与市场机制在公共管理中的作用时并没有绝对化,而是强调他们各自能够较好地发挥作用的领域,并强调二者的有机结合。众所周知,伴随着当代公共管理活动中日益突出的“政府失灵”与“市场失灵”现象,无论是在各国的行政改革实践中,还是在公共管理理论研究领域,行政指令与市场机制发挥作用的领域、方式,以及怎样实现二者的相辅相陈、有机结合等问题已经成为人们关注和重视的焦点。再次,企业家政府理论强调妥善授权与参与协作的分权模式。这实际上是强调人的主观能动性的发挥,注重组织的沟通与协调。更为重要的是,这一模式使被管理者由“被动的接受”变为“主动的协作”,可以激发个体创新和组织潜能,从而将大大提高公共管理的效能。
最后,企业家政府理论主张在公共服务的提供方式上引入竞争机制。即采用一系列有效的方法提高公共部门的活力,将选择、竞争和激励因素引进公共部门。同时,理论也指出政府不能完全放手任其竞争,而必须运用公共政策来规范什么样的竞争可以开展,什么样的竞争不能开展。此外,企业家政府理论在重视规章制度的同时也反对各种繁文缛节对达成政府目标的妨碍;在公务员管理中,主张实施以绩效评估为基础的激励措施,强调要重视工作的结果;提倡在公共管理活动中未雨绸缪,防患于未然,同时公共决策也要对未来有预见力;从满足公众的需要出发提供公共服务,重视公众的需求。可见,企业家政府理论的一些主张与当代行政改革的某些方向是吻合的,甚至有些理论主张正是今天行政改革所要实现的目标。
不过,正如前面提到的,企业家政府理论也有其不足的方面,主要体现在:第一,理论认为向社会提供各种服务是划桨,政府不精通此道,所以政府不需去做也不应去做,政府应集中精力做好决策工作,而把具体的服务性工作承包给私营企业和非营利性机构去做。这似乎过于绝对。首先,当代各国行政改革的实践普遍证明,一些关系国计民生的服务性工作,如城市公共交通、环境保护、国家安全等,由于投资大、建设周期长,且关系国家切身利益,一般的私人企业或组织难于负担或不宜负担;其次,这些公共服务都有一个显著的特点,即私人边际收益(成本)与社会边际收益(成本)不相符、因其成本和收益无法在公民之间均等地划分而存在“免费搭车”问题等等。这些特点决定了这类服务应该由政府来提供。因此,在政府只负责决策的前提下,推向企业的服务性工作只能是有选择的。换句话说,政府对服务性工作的干预是必不可少的,甚至某些服务性工作如国家安全等只能由政府来提供。第二,理论主张政府应学会用种种形式集资、赚钱,以花钱来省钱,为回报而投资,这显然与政府的职责和目标是背道而驰的。因为,与企业活动的根本目的———获取利润相区别,政府的本质决定了政府必须侧重选择公共利益、长远利益而非经济利益、暂时利益,即使这种选择有悖于或冲突于经济利益或暂时利益。这就决定了政府不可能像企业一样为回报而投资,将集资、赚钱作为主要目标之一。否则,政府产生及其存在、发展的根基就将受到质疑。第三,理论在主张政府应削平复杂的层级组织模式,将集权式的管理权下放的同时,忽略了对下放权力的监管问题。下放权力一方面可以使权力得以因地制宜的合理、有效地运用,但另一方面也容易滋生权力的滥用,因为在缺乏监管的情况下,一切握有权力的人都可能滥用权力。可见,对下放权力的监管是下放权力不可缺少的对等物,不解决这一问题,则下放权力将很难达到预期的效果,甚至会适得其反。第四,因为政府对社会的管理是一种宏观式的管理,这就使得对政府的工作效果,尤其是对具体工作人员的行为结果的评估是困难的。企业家政府理论在提出改进业绩的三种措施的同时没能提出公平、公正、准确地测量工作效果的方法,这就使得理论在这一方面的可操作性大打折扣。诚然,理论上的争论往往是各自强调了同一事物的不同侧面,而正是这样的争论才推动了理论研究的发展和进步,作为企业家政府理论,奥斯本本人也并没有将其视为完美无缺的终极真理,正如他自己所说:“我们所提供的十项原则……只是重塑政府的粗略草稿而不是最后文本。……我们企盼着在他们又发现新土地时,会画出更新更好的地图供后继者使用。”
法国小说家马塞尔·普鲁斯特曾经说过:“发现航程的真正之道并不在于寻找新的土地,而在于用新的眼光来看待事物”。那就让我们在奥斯本企业家政府理论的指引下,用一种全新的眼光来看待政府及当代政府的改革吧。
