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质检总局发布《全国质检系统检验检测认证机构整合指导意见》全文
时间：2015-03-16 来源：质检总局网站
全国质检系统检验检测认证机构
整合指导意见
检验检测和认证认可是质量基础设施的重要组成部分。历经多年努力，质检系统检验检测认证机构建设成效显著，在加强质量监管、促进产业发展、支撑自主创新、维护群众利益、保障国门安全等方面发挥了重要作用，但也存在着功能定位不清、行政依赖较多、资源效率不高、综合能力不强、服务品牌匮乏、国际化发展滞后等问题，与我国国民经济和社会发展的需要不相适应。检验检测认证机构整合，是国务院机构改革和职能转变的一项重要任务，是促进我国检验检测高技术服务业做强做大的重要举措，对推动中国制造向中国创造转变、中国速度向中国质量转变、中国产品向中国品牌转变具有现实意义。为深入贯彻落实《国务院关于促进市场经济公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》(国发〔2014〕20号)和《国务院办公厅转发中央编办质检总局关于整合检验检测认证机构实施意见的通知》(国办发〔2014〕8号)精神，结合质检系统实际，现就质检系统检验检测认证机构整合提出如下指导意见。
一、总体要求
(一)指导思想。
贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中全会精神，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，坚持政事分开、事企分开和管办分离。结合质检行业特点，科学界定检验检测认证机构公益性和经营性职能定位。通过政府主导、创新驱动，大力推进整合，优化布局结构，扩大开放合作，激发市场活力，全面增强检验检测认证公共服务能力，不断提升检验检测认证服务业水平，为建设质量强国夯实技术基础。
(二)基本原则。
——坚持科学规划、做强做大。结合全国质检技术体系规划建设，通过检验检测认证机构区域整合及跨层级、跨区域、跨领域整合，壮大规模，提升实力，减少数量。今后，质检部门原则上不再直接设立一般性检验检测认证机构。
——坚持法治引领、市场驱动。加快推进检验检测认证有关政策法规清理工作，进一步完善相关法规制度。统一检验检测认证机构资质管理，有序放开检验检测认证市场，营造各类主体公平竞争的市场环境。
——坚持分类整合、分步实施。结合事业单位分类改革，按照职能定位，把检验检测认证机构分为公益类检验检测认证机构和经营类检验检测认证机构两类，进行分类整合。在此基础上，推进经营类检验检测认证机构转企改制。检验检测认证机构转企改制后逐步与政府主管部门脱钩。
——坚持因地制宜、试点先行。各地结合实际，制定实施具有可操作性的检验检测认证机构整合方案。鼓励各地积极开展跨部门、跨行业、跨地区整合试点，积极探索包含混合所有制在内的多种方式，以点带面推进检验检测认证机构多种模式的整合。
——坚持以人为本，统筹兼顾。紧紧依靠广大干部职工推进检验检测认证机构整合，保持人员队伍稳定，切实维护好群众切身利益，实现国家、集体和个人利益相统一。注重检验检测认证机构整合与质检部门管理体制改革和职能转变有效衔接、协同推进。
(三)工作目标。
到2015年，质检总局直属检验检测认证机构和出入境检验检疫系统相关检验检测认证机构整合基本完成，特种设备检验检测机构纵向整合试点成效明显。到2017年，质检系统检验检测认证机构整合基本完成。公益类检验检测认证机构职责清晰、保障有力，经营类检验检测认证机构转企改制基本到位。到2020年，基本完成质检系统检验检测认证机构政事分开、管办分离、转企改制等改革任务，经营类检验检测认证机构专业化提升、规模化整合、市场化运营、国际化发展取得显著成效，形成一批具有知名品牌的综合性检验检测认证集团。
二、整合路径
(一)机构类别。
公益类检验检测认证机构是指由政府举办、经费由财政予以保障或补助，以公益服务为目的的检验检测认证机构。公益类检验检测认证机构主要为政府制定政策法规和风险管理提供技术支撑、为政府监管提供技术支持、为重大国计民生项目提供技术服务，以及提供其它不宜由市场机制提供的检验检测认证服务。公益类检验检测认证机构不得从事营利性的检验检测认证业务。
经营类检验检测认证机构是指由市场配置资源，以独立企业法人形式存在，自主经营、独立核算、自负盈亏的检验检测认证机构。条件成熟的情况下，经营类检验检测认证机构也可选择社会组织的形式。经营类检验检测认证机构面向社会提供社会化、商业性检验检测认证服务，同时可承接政府购买的检验检测认证服务。
(二)整合模式。
在政府主导下，各地可根据实际情况，选择或参照以下模式实施整合。
1.行政划拨方式整合。采取行政划拔方式，将所属检验检测认证机构人员、资产等进行整合。
2.授权经营方式整合。由财政部门批准，将检验检测认证机构财政资产变为经营性资产，按照资本运作方式进行整合。
3.拆分归并方式整合。将现有检验检测认证机构分为两部分，一部分划为公益类检验检测认证机构，由政府主导实施整合;另一部分通过改制，整合为经营类检验检测认证机构。
4.公共平台方式整合。地方政府整合不同部门所属检验检测认证机构，组建公共检验检测平台，作为独立的检验检测机构开展工作。
5.整体改制方式整合。将现有检验检测认证机构整体改制，然后采取资本方式整合为经营类检验检测认证机构。
三、重点任务
(一)推进出入境检验检疫部门检验检测认证机构整合(2014-2015年)。
1.中国质量认证中心整体转企改制，并入中国检验认证(集团)有限公司，保留CQC品牌，建立现代企业制度。将各直属检验检疫局所属31个评审中心资产，经审计评估后划入中检集团各地方公司。
2.按照功能整合出入境检验检疫局所属检验检测机构，实行公益性职能和一般检验检测职能分开。
3.各直属检验检疫局所属检验检测认证机构，按照中央编办批复的质检总局检验检疫类事业单位分类改革方案进行整合。对需要转企改制的机构，整合并入中检集团。
(二)推进质量技术监督部门检验检测认证机构整合(2014-2017年)。
1.将质监系统特种设备检验检测机构分离为公益类检验检测机构和经营类检验检测机构，并对经营类检验检测机构进行整合。推进中国特种设备检测研究院在全国范围内进行以资产为纽带的纵向整合，组建中国特种设备检验检测集团。鼓励以资产为纽带的省内整合、跨省整合，形成若干区域性特种设备检验检测集团。到2020年，做强做大中国特检集团等3至5家技术能力强、服务水平高、规模效益好、具有一定国际影响力的以国有资产为主导的特种设备检验检测集团，形成布局合理、实力雄厚、公正可信的特种设备检验检测社会化高技术服务体系。特种设备检验检测机构整合另行制定《特种设备检验检测机构整合试点方案》(见附件)。
2.为保障全国量值的统一和准确可靠，保障法制计量和民生计量的有效性，承担国家量值传递、溯源和法制计量、民生计量的技术机构可设定为公益类检验检测机构。商业性计量校准业务整合进入经营类检验检测机构。
3.将纤维检验机构依法履行的行政监管执法等项职能与纺织服装等工业产品的检验检测职能分离，纺织品、服装等工业产品检验检测职能整合进入经营类检验检测机构。
4.产品质量检验检测机构原则上整合为经营类检验检测机构。确有需要的，可在省级(计划单列市、副省级市)设立公益类检验检测机构。
5.原则上，省级(计划单列市、副省级市)质监部门可以整合相关专业资源并综合设置少量公益类检验检测认证机构;除特别需要外，市级和县级质监部门不设置公益类检验检测认证机构。推动质监系统经营类检验检测认证机构实施纵向整合或横向整合。鼓励检验检测认证机构同城整合。
(三)开展跨部门、跨行业、跨地区整合(2015-2017年)。
1.推动中国检验认证(集团)有限公司改组为国有资本运营公司。支持中检集团采取资产划拨、品牌加盟、设立投融资平台和产业基金等方式，整合质检系统内外部机构;建立国际化运营平台，整合质检系统现有境外各类业务和机构，打造国际检验检测认证知名品牌。
2.支持方圆标志认证集团发挥品牌优势及其全国性网络优势，以市场为导向、以资本为纽带，与质检系统内外检验检测认证机构进行资源整合，重组构建股份制方圆标志检验认证集团。
3.鼓励中国标准化研究院、中国检验检疫科学研究院分别以资产和检验检测业务为纽带，探索跨部门、跨行业、跨地区、跨层级整合。
4.按照同一个县(市)设立一个经营类综合性检验检测机构的原则，推动县级政府整合分属于不同部门的检验检测资源，组建县级经营类综合性检验检测机构。
四、试点示范
(一)特种设备检验检测机构整合改革试点。推进中国特检院在中央和相关地方财政的支持下，联合省级、副省级等特种设备检验检测机构，在自愿协商的基础上，以固定资产、无形资产、货币资金等方式共同出资，组建中国特种设备检验检测集团。支持江苏等省特种设备检验检测机构省内整合，具备条件的地区可探索推进跨省整合，组建区域性特种设备检验检测集团。
(二)检验检测认证机构整合改革综合试点。推进湖北省特种设备等专业领域的检验检测机构省内纵向整合和深度融合。探索推动湖北省质检院与中检集团跨地区、跨层级的整合试点。支持由市、县政府主导，推动不同部门或行业检验检测机构整合为经营类检验检测机构。
(三)检验检测机构转企改制试点。支持浙江省海盐县等地具备条件的检验检测认证机构转企改制，推进混合所有制检验检测认证机构改革试点，探索有利于检验检测认证机构健康发展的运行模式。
(四)检验检测机构集聚发展改革试点。支持广州等地通过建设国家检验检测高技术服务业集聚区，整合质检系统内外检验检测机构，综合设置公益类检验检测机构和经营类检验检测机构，组建大型经营类检验检测集团公司，促进检验检测资源共享和集聚发展，打造统一的检验检测品牌。
(五)检验检测认证机构同城整合改革试点。支持四川省和成都市在已经同城整合的成都质检院有限公司的基础上，探索和创新事业单位投资企业所涉及到的人事管理、资产管理和社会保障等配套政策。以资本为纽带，整合质检系统内外检验检测机构。
(六)检验检测机构技术联盟整合试点。推进质检系统检验检测机构组建检验检测技术联盟。以联盟为基础，探索联盟成员间实质性整合。
支持全国质检系统其他地区和机构结合当地的实际情况，按照国发20号文件、国办8号文件和本意见精神，开展多种形式的检验检测认证机构整合试点，以探索经验，推动面上工作。
五、保障措施
(一)提高认识，狠抓落实。各级质检部门要充分认识整合检验检测认证机构的重要性和紧迫性，牢固树立改革意识、责任意识、大局意识，勇于突破利益藩篱，主动研究、主动建言、主动改革。要将检验检测认证机构整合工作放在突出位置，争取纳入地方政府全面深化改革总体部署中，统筹推进。要在当地政府领导下，推动成立检验检测认证机构整合工作领导小组，明确各部门责任分工，健全工作机制。要在2015年中制定出台整合方案，切实抓好落实，努力在检验检测认证高技术服务业发展中抢占先机。
(二)转变职能，创新管理。各级质检部门要在检验检测认证机构整合和推动检验检测认证行业做强做大方面发挥统筹协调作用。推进相关法律法规的立改废，打破部门垄断和行业壁垒，有序开放检验检测认证市场。推进质量安全监管方式转变，减少行政审批，进一步发挥市场监督作用，激发检验检测认证需求。加大检验检测认证政府购买服务力度，引入竞争机制，实现服务供给多元化。推进建立检验检测认证机构外部评价、约束机制，完善法人治理结构。推进检验检测认证诚信建设，加强对检验检测认证行为的事中事后监管，加大失信行为的惩戒力度，切实维护检验检测社会公信力。
(三)主动协调，配套政策。各级质检部门要积极争取当地政府支持，加强与编办、财政、人力资源社会保障、税务、工商等相关部门协调和沟通，按照党中央、国务院推进事业单位改革的相关文件精神，争取当地政府出台相关配套政策，妥善处理检验检测认证机构整合和转企改制中的共性问题。
(四)严肃纪律，平稳推进。各级质检部门要在检验检测认证机构整合和转企改制过程中，严格遵守有关财经法规制度，严格履行有关报批手续，做好清产核资、财务审计、产权变更等工作，严禁弄虚作假、瞒报漏报，严禁转移、转卖、转借、私分或以其他方式擅自处置国有资产。妥善处理改革、发展与稳定的关系，把握好节奏和进度，及时研究、解决整合改革中遇到的新情况、新问题，保证思想不乱、队伍不散、工作不断，确保整合改革工作平稳有序推进。
附件：特种设备检验检测机构整合试点方案
特种设备检验检测机构整合试点方案
《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》(国发〔2014〕20号)、《国务院办公厅转发中编办质检总局关于整合检验检测认证机构实施意见的通知》(国办发〔2014〕8号)和《关于调整省级以下质监行政管理体制的指导意见》(国质检法联〔2014〕175号)，明确提出开展特种设备检验机构(以下简称“特检机构”)纵向整合试点，建立专业检验检测集团;已经完成整合的要巩固成果，尚未完成整合的要继续推进，避免重复建设和资源浪费等要求。各有关部门(单位)要充分重视，提高认识，加大工作力度，按照国务院要求，积极推动特检机构纵向整合，提升检验效能、激发市场活力、落实企业责任、降低社会成本，促进检验检测认证等高技术服务业可持续发展。
一、指导思想、基本原则和工作目标
(一)指导思想。
按照党的十八大和十八届三中全会提出的全面深化改革、政府职能转变和事业单位改革的总体要求，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用，坚持政事分开、事企分开和管办分离，运用战略思维、系统思想，科学界定特种设备安全监管的专业技术工作与检验检测工作的功能定位，大力推进特种设备检验机构整合，实现特检机构做大做强，不断提升特检高技术服务的核心竞争力和国际影响力。
(二)基本原则。
按照专业化、社会化、规模化、国际化的发展构想，确定特检机构整合工作的基本原则。
——坚持事企分开、管办分离。安全监管的专业技术工作由政府举办的公益类事业单位承担，检验检测业务由经营类的特检集团承担，建立并完善特检集团法人治理结构。
——坚持政府推动、纵向整合。质检总局制定相关政策以及行政许可的准入条件，指导推进特检机构的纵向整合。各级质监部门按照国家关于特检机构纵向整合试点的要求，积极争取当地政府和有关部门支持，组织推进地方特检机构按时完成纵向整合。
——坚持统筹规划、合理布局。按照特种设备检验检测需求，总体规划，科学统筹，使特检机构的整体布局与特种设备的快速增长和人民群众的安全需求相适应。
——坚持分类推进、分步实施。各地根据实际情况，分类、分步推进整合工作。完善相关配套政策措施，鼓励条件成熟的地区率先整合;暂不具备条件的要积极创造条件逐步推进，确保按时完成整合任务。
(三)工作目标。
——2015年底前，探索建立质监部门特种设备安全监管的专业技术工作与特种设备检验工作(包括监督检验、定期检验、设计文件鉴定、型式试验，下同)相分离的机制，现有的国家、省、地市级质监部门所属特检事业单位要逐步将特种设备检验业务转交给整合组建的特检集团承担。
中国特种设备检测研究院(以下简称“中国特检院”)牵头联合有意愿地方特检机构，以资产为纽带，发起并注册成立中国特种设备检验集团(以下简称“中国特检集团”)，引领全国范围内特检机构的纵向整合;同时，鼓励推动省级(副省级城市)特检机构整合其他特检机构组建省或跨省的特检集团，初步形成特种设备检验检测社会化格局。
——2017年底前，基本完成中国特检集团的纵向整合;通过省内或跨省特检机构的不断整合，逐步形成若干区域性特检集团，实现特种设备检验检测社会化的有序竞争格局。
——2020年底前，完成特检机构的整合试点工作;建立定位明晰、治理完善、监管到位的特种设备检验体制和运行机制，事业单位原则上不再从事经营性特种设备检验(偏远地区保留的现有事业单位性质特检机构除外);做大做强中国特检集团等3至5家技术能力强、服务水平高、规模效益好、具有一定国际影响力的以国有资产为主导的特检集团，形成布局合理、实力雄厚、公正可信的特种设备检验检测社会化高技术服务体系。
二、打好整合工作基础、构建有序竞争格局
(一)明确特种设备技术检查机构的性质和定位。
实施特检机构整合试点的同时，保留各级政府特种设备安全监管部门举办的公益类事业单位，作为技术检查机构。其主要职能是为特种设备安全监管部门提供技术支撑，承担事故调查分析与应急处置，隐患整治督查，风险监测，统计分析，对检验等工作质量的监督抽查，投诉举报调查以及使用登记等事务性工作。保留中国特检院，作为国家特种设备安全与节能技术研究实验室;省级政府保留省级特种设备技术检查(事故调查、应急处置)机构;地市级政府根据本地特种设备安全监察工作实际需要，保留地市级特种设备技术检查(事故调查、应急处置)机构。上述技术检查机构使用质检系统特检机构事业编制，按照只减不增的原则，根据职责、任务和实际工作需要，重新核定编制。
(二)构建特种设备检验检测有序竞争格局。
推进特检机构整合应与特种设备检验工作改革和行政许可改革同步实施。对生产环节的制造监督检验、安装监督检验、设计文件鉴定和使用环节中的特种设备定期检验实行社会化，由生产或使用单位自主选择有资质的检验机构，任何部门和单位不得为企业指定检验机构。努力营造公平、公正、有序的检验检测竞争环境。整合试点要积极稳妥、分步实施，尤其是对涉及公共安全领域的改革，要先试点取得成功经验后，再逐步推广。
为保证特检机构纵向整合工作的顺利进行，将特种设备检验检测机构根据工作属性划分为两类：第一类是综合检验集团(特检集团)，主要从事特种设备检验工作，上述检验工作是涉及安全、具有较强公共属性的技术行为，该类机构应具备相应的能力，由政府统筹规划、科学设置准入条件，企业自主选择，实现有序竞争;第二类是专项检测机构，主要从事无损检测、安全阀校验、气瓶定期检验以及其他委托性检测等，属于市场行为，由市场配置资源，实现充分竞争。
(三)制订组建特检集团(试点)的准入条件。
特种设备事关人身财产安全和社会稳定，特种设备检验工作具有较强的公共属性，主要由整合形成的具有较大规模、较强实力的特检集团承担。
1.整合试点期间，制定特检集团的准入条件时，应对集团出资方性质、集团的规模、集团公司章程、集团具备的能力、法人治理结构、社会监督机制等作出必要的限定。
2.组建的特检集团不得开展特种设备设计、制造、安装、改造、修理、维护保养和销售等经营性业务。
3.组建的特检集团，在满足准入条件的基础上，先在工商部门按照企业进行注册，以后参照国际惯例逐步探索改造成非营利性机构。
三、重点任务
(一)推进质检系统特检机构纵向整合。
1.组建中国特检集团。
在中央和相关地方财政的支持下，由中国特检院牵头，联合有意愿的特检机构，在自愿协商的基础上，以财政资产投资的方式，用固定资产、无形资产、货币资金等形式，共同出资组建中国特检集团。中国特检集团在北京设立集团公司总部，综合考虑各地实际情况，在各地设立分公司或子公司。
质检系统内的特检机构可作为发起方，积极参与中国特检集团的组建工作;或者在集团组建后，以资金、设备等出资方式加入中国特检集团。在整合试点期间，参与组建或加入中国特检集团各出资方的事业单位属性和编制不变，继续承担为政府安全监察提供技术支撑。
中国特检院和各出资方的检验检测资质和业务全部转入中国特检集团，在中国特检集团内部实行统一的品牌、统一的资质和统一的质量体系。
2.组建省及跨省特检集团。
在政府主导下，各省根据实际情况，可由省级特检机构牵头，纵向整合全省地市特检机构，采取财政资产投资、行政划拨、或将财政资产转变为经营性资产，按照资本运作方式进行整合。整合成立省特检集团后，可进一步加入中国特检集团，也可进一步整合为跨省的特检集团。
各省在组建特检集团过程中，应考虑保留省和地市技术检查机构的事业编制，确保事业经费足额拨付。
各省级(含副省级城市和计划单列市)、地市级特检机构，可直接参与组建中国特检集团，或者联合组建跨省的特检集团，还可参加所在省组建的特检集团。
中国特检集团、省特检集团或跨省的特检集团检验收费，按照检验社会化要求，统一明确为经营服务收费。
3.暂不具备条件组建特检集团的质检系统特检机构。
当前暂不具备条件组建特检集团的事业单位性质的特检机构，应按照特种设备检验社会化的总体要求，作为市场主体在原核准范围内参与竞争，继续从事特种设备检验工作，但最迟应在2020年前完成整合。
对于特种设备数量较少的偏远地区，可继续保留现有的事业单位性质特检机构，在原资质范围内承担其所在区域内各特检集团未能覆盖的特种设备检验检测工作(或采用政府购买服务的方式)，以保证所在区域内特种设备检验检测工作的全覆盖。
(二)推进行业检验机构和企业自检机构整合。
行业检验机构、企业自检机构可参照本方案进行整合，在满足特检集团(试点)准入条件的基础上，组建行业特检集团或加入中国特检集团以及其它特检集团。暂不具备条件整合的行业检验机构、企业自检机构，继续从事原有资质范围内的检验检测工作。
四、保障措施
(一)加强组织领导。
特检机构整合是国务院明确授权质检系统开展检验检测认证机构整合的试点工作之一，意义重大、时间紧迫、任务艰巨。各级质监部门要成立特检改革和整合领导机构，明确责任，加强对特检机构整合工作的领导和统筹协调，制定切实可行方案，积极稳妥推进;同时加强与当地编办的协调，做好工作衔接，推动特检机构做优做强。
(二)完善配套政策。
1. 关于质检总局政策。
(1)开展法律法规规范标准的清理和调整。按照政府职能转变和事业单位改革的要求，清理现有法律法规和安全技术规范、标准，理顺政府和市场的关系，明确检验检测机构功能定位，明晰安全监管的专业技术工作和检验工作的界线，属于安全监管的专业技术工作的仍然采用规范调整;属于特种设备检验工作的内容逐步改由规范标准协调体系来调整;其他的检验检测由标准或双方协议的方式进行。同时列出需要修订的法律、法规和规章清单。
(2)推进检验业务的剥离。国家、省、地市质监部门保留为政府安全监察提供支撑、公益事业单位性质的技术检查机构，上述机构分离出的检验检测及相关业务，由相应的特检集团承担。保留中国特检院机构和部分事业编制，作为特种设备安全与节能国家实验室，承担国家级特种设备科学研究、事故调查、应急处置、法规标准制修订、统计分析、监督抽查以及特种设备安全监察机构委托的行政事务性工作等，待经营性检验检测业务剥离后，中国特检院的事业编制由机构编制部门重新核定;地方保留的技术检查机构的规模根据实际情况和各地特种设备数量及分布情况确定，其人员经费由各级财政予以保障或补助。
(3)各级质监部门在开展检验检测认证机构整合过程中，要按照国办发[2014]8号文关于特检机构纵向整合试点的要求，充分考虑特种设备安全工作的重要性和特点，积极与政府及有关部门沟通协调，保证特检机构的专业化和完整性，以利于各级特检机构纵向整合试点工作的顺利开展。
(4)整合期间检验资质等管理要求。按照本方案确定的改革和整合目标，调整特检机构的准入条件。对于满足准入条件的特检集团由质检总局予以核准。自本方案印发之日起，暂停受理新成立且不符合特检集团准入条件的特检机构核准申请以及现有特检机构的增项申请。今后政府部门原则上不再直接举办一般性特检机构。质检总局在2020年以前适时停止受理事业单位性质特检机构的核准申请(偏远地区保留的现有事业单位性质特检机构除外)。
(5)整合试点期间，质检总局按照准入条件，核准各特检集团的特种设备检验资质。
(6)为了保持对外业务工作的连续性，中国特检院原承担的境外企业许可的鉴定评审业务由中国特检集团承担。
(7)特检机构整合试点工作完成后，与事业单位转企改制、脱钩进程同步，根据经营业务剥离实际情况，逐步相应核减相关事业单位人员编制。
(三)稳步推进实施。
各单位结合本地实际情况，制定具体实施办法，不搞“一刀切”。要处理好改革发展与稳定的关系，把握好整合的节奏和进度，及时研究和妥善解决整合中遇到的新情况、新问题，切实加强思想政治工作，减少和消除改革中的不安定因素，保证思想不乱、队伍不散、工作不断。相关质监部门要开展检验改革和整合的风险分析和定期评估，及时发现和解决推进中遇到的问题，保证整合工作的平稳推进。
