从参联会改革看美军联合作战机制
王辉
2009-02-19 09:48:44 来源：中国国防报
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美陆、海、空三军自建军以来，其作战决策、指挥等就自成体系，军兵种间的门户之见和利益之争十分激烈。在侵越战争中，轰炸越南的美军飞机居然要同时听命于4个独立的司令部指挥，军种间的协同作战非常困难。20世纪80年代中期，美军在推行和实践联合作战理论的同时，开始在部队编制体制上进行一系列重大改革创新，其中最重要的一点就是联合作战的领导机构——参谋长联席会议的改革。
参联会由原来的松散协调机构转变成为具有实际指挥权的联合作战统领机关
美参谋长联席会议是1942年初由罗斯福总统运用战时总统特权，将陆军、海军联合委员会改组而成。1947年，经国会立法批准，正式列为美国军事体制中的一个领导机构。1949年，设参谋长联席会议主席，是总统和国防部长的首席军事顾问，负责主持联席会议和处理日常工作，为全军职位最高的现役军事将领，由各军种高级将领轮流担任。
参联会是美国军事体制中一个领导机构，隶属于国防部。成员包括参谋长联席会议主席、副主席、陆军参谋长、海军作战部长、空军参谋长和海军陆战队司令。但20世纪80年代以前的参联会，只是一个协调军种作战决策及各自利益的联席会，各军兵种为维护自身利益和争取军种荣誉的竞争，使参联会成为没有决策、指挥权的“和稀泥”机构，尤其在作战决策上，更是难以形成统一的作战思想。
颇具讽刺意味的是，这个困扰了美军几十年的作战指挥难题，不是由身经百战的将军或满腹经纶的专家所攻克，倒是被名叫戈德华特和尼科尔斯的两个参议员给解决了。1986年，美国会通过了他俩提出的《国防部改组法》，用立法的方式解决了联合作战中的各军种统一指挥问题。该法规定，“在所有冲突中，都将使用一支联合力量进行作战，各军种参谋长不再是作战指挥官，作战指挥官是5位战区总司令。”这就打破了各军种指挥的“权力壁垒”，使联合作战体制真正得以形成，亦使参联会由原来松散的协调机构转变成为具有实际指挥权的联合作战统领机关，具有了制定战略、后勤支援和军事动员计划；制定诸军种联合作战和训练原则；向国防部长提出有关军事预算、军事科研和对外军援等方面的建议；组织诸军种大规模联合演习；对联合司令部和特种司令部实施作战指挥等五大职能，成为由美国总统及国防部长组成的联合作战统帅部领导下的军事决策咨询机构与指挥军队的执行机构。
参联会主席由原来的会议主持人和代言人转变成为具有联合作战决策建议权和军队指挥权的“总参谋长”
参谋长联席会议主席，顾名思义，应该是美军的“总参谋长”，并且是全军职位最高的现役军事将领。但20世纪80年代前的参联会主席，实际只是参联会的会议主持人，和其他军种参谋长的地位平等，没有决策权，主要职责是使各军种参谋长达成一致意见。如果意见不一致，作为参联会主席只能把各军种参谋长的不同意见反映给国防部长或总统，供其定夺和裁决。因此，那时的参联会主席只是会议主持人，根本不是指挥联合作战的“总参谋长”。
1986年，美国会通过的《国防部改组法》虽仍然规定参联会主席是会议主持人，但这个主持人地位不再与大家平等，而是代表参联会作为总统和国家安全委员会的主要军事顾问，是具有会议决策评价权的领导者；虽然参联会主席仍然是会议代言人，但他的职能不再是只协调、平衡大家意见的“和事佬”，而是决定给国防部长、总统提出何种咨询建议的决策者。他既能反映各军种意见，又能独立发表自己的看法和见解，提出自己的意见和建议，具有了独立的决策建议权。这种改革与创新，使参联会主席由原来的会议主持人和代言人，转变成为具有联合作战决策建议权和指挥权的“总参谋长”，也使参联会真正成为联合作战的领导机构和指挥机构。
参联会的改革使美国总统由原来三军参谋长意见的裁决者转变成为指挥联合作战的“总司令”
参谋长联席会议职能的改变，参联会主席权力的增加，各军种参谋长作战指挥权的削弱，各战区司令的联合作战指挥权的获得，不仅使美三军逐步削平了“山头”，成为一个联合作战的整体力量，也使美国总统真正成为号令三军、指挥三军的总司令。
根据美国宪法，总统虽然是文职，却兼任武装部队总司令，是全军的最高统帅。但在以往的指挥体制中，由于参联会这个指挥中枢“阻塞”，成为各军种参谋长维护军种利益、军种荣誉和军种门户之见的维持会；参联会主席更是平衡三军利益的“政客”，因此，身为三军总司令的美国总统，主要精力也是放在协调三军利益，平衡、裁决三军意见上，难以实施有效的指挥和决策。比如20世纪40年代的对日作战中，为突出本军种作用，美太平洋战区的陆军司令麦克阿瑟和海军统帅尼米兹就各搞过一套太平洋战略，而且两人都咄咄逼人、针锋相对、互不让步。对此，连老谋深算的罗斯福总统也难于摆平。参联会的改革，则使军种参谋长的战场作战指挥权受到削弱，参联会可以“目标一致”地听命于由总统、副总统、国防部长、国务卿组成的统帅部的号令，各军种作战部队必须完全服从于由统帅部决策的、战区总司令指挥的、三军统一的联合作战行动，使美军联合作战指挥体制得以顺畅地运行起来。
浅谈美军联合作战的几个问题
国防大学外军外语教研室 崔师增
美军联合作战的缘起与内涵
美军作战条令指出，“联合作战是指美国军队两个或两个以上军种———陆军、海军、空军、海军陆战队———的统一军事活动”。美军原参联会主席鲍威尔形象地认为，联合作战就像“一支球队上场打球，是单个队员聚集在一起，去争取共同的胜利。美国武装部队去打仗，也是如此。”
“联合作战”与“合同作战”的区别，是军种与兵种的区别。联合作战是指 “军种”之间的协同作战；而合同作战则是指“军种内部兵种”之间的协同作战。
美军长期实施联合作战，主要是由其时常在本土外作战所决定的，因为任何一个军种都不可能单独完成美国在海外的所有作战任务。如果不是国外作战的绝对环境，那么联合作战就不一定是未来进行战争唯一的作战样式。
美军联合作战的内涵主要是“联合”而不是“作战”，联合的关键是协调和指挥体制问题。因为联合作战就像是一个多部门机关，主要是组织和协调各部门的任务，但不能代替每个部门的具体工作，所以联合作战条令不能取代军种作战条令。如何实施作战，则由各军种条令解决。
美军联合作战发展的三个阶段
美军《联合作战纲要》指出，联合作战起源于美国独立战争，至今已有200多年的历史，其发展以指挥体制变化为标准，大致经历了三个阶段：第一阶段（1942年以前），联合作战时，美军在军事部（陆军部）和海军部之间建立“陆海军委员会”，通过该委员会的协调实现陆军和海军的联合作战。此时，陆军和海军分别在各自空间行动，联合的实质是“战争目的一致性”的联合作战。
第二阶段（1942～1986年），美国出兵欧洲，仿效英军指挥体制于1942年建立参谋长联席会议机构。通过参联会的协调，实现美国内部军种之间的联合作战和与盟军之间的联合作战。在这段时期，火器射程增大，当两个军种在相邻地区作战时，火力在接合部的浅近纵深可进行相互支援，由此，这一时期的联合作战被称为“有限火力支援”的联合作战。
第三阶段（1986年后），美军联合作战是指空、地、海、天、特种作战“一体化”联合作战。为实现一体化联合作战，美军主要采取了如下措施：理论一体化———1991年首次颁发联合作战条令，用理论和法律的形式削弱军种的独立性，将军种置于联合部队成员的地位；指挥一体化———1986年颁发新的《国防部改组法》，增大参联会主席、联合司令部和特种司令部司令的指挥权，规定联合司令部司令为完成作战任务拥有使用兵力的一切权力；建立三军通用的C3I系统，实现通信、情报一体化，该系统被美军视为一体化联合作战的关键；知识一体化 ———通过训练，联合司令部司令通晓各军种的作战理论和知识。通过以上措施，美军逐步实现了由松散式的联合作战向一体化联合作战的转变。
形象地分析美军联合作战发展的阶段，可以这样讲：第一个阶段是“两个鸡蛋”放在一个碗里的联合；第二个阶段是“三个鸡蛋”（1947年成立空军）打开放在一个碗里的联合；第三个阶段是“三个鸡蛋”打开放在一个碗里搅拌后的联合。美军视C3I系统为一体化联合作战的关键，其实质就是因为C3I系统在搅和“ 鸡蛋”时起着“打蛋器”（筷子）的作用。
美军指挥体制与联合作战的指挥关系体制是组织体系及相应的制度，是权力和职能的载体，改革体制就是要重新分配权力和改变机构职能。
（一）美军指挥体制
美军现行的是“分权”指挥体制，采取两个平行的指挥系统，即作战指挥系统和行政／后勤指挥系统。之所以采取“分权”指挥体制，主要是基于美国的政治体制及其全球战略的需要。
按照“分权”指挥体制，两个指挥系统的主要职能是：作战指挥系统是总统 ———国防部长———作战司令部司令（联合司令部司令和特种作战司令部司令）。该系统的主要职能是拟制作战计划，对部队实施作战指挥，负责军事咨询和对军事行动进行战略指导，以及组织联合训练等。行政／后勤指挥系统是总统— ——国防部长———军种部长。该系统主要职能是负责军种的编制、武器装备采购和保养、人事管理、军种部队的技术训练和战术训练，以及对本军种提供后勤支援等。
按照条令规定，美军联合司令部是指太平洋总部、欧洲总部、大西洋总部、南方总部和中央总部；特种司令部是指特种作战司令部、战略司令部、运输司令部和航天司令部。作战司令部不是军队管理的实体，而是一个作战指挥机构，战时使用的联合部队均由军种部提供。或者说，作战司令部除履行作战职能外，对其它军事问题一概不管。
军种部是美军行政管理和后勤保障实体，履行军种部队的建设、人事管理和后勤支援职能。或者说军种部除不管作战问题外，其它问题均由军种部负责。
（二）美军联合作战的指挥关系
美军讲的指挥关系不是指行政上的隶属关系，而是指四种不同职能的指挥权（即作战指挥权、作战控制权、战术控制权和支援权）。由于美军采取“分权” 指挥体制，平时联合司令部司令没有对部队的管理权，战时组建联合部队（由各军种部提供部队）时，联合司令部司令在国防部长的授权下，才能对军种部提供的部队行使“作战指挥权、作战控制权、战术控制权和支援权”。但是，美军每进行一次战争，都要对联合司令部司令明确一次权力。
作战指挥权是授予联合司令部司令的一种指挥权。这种指挥权包括组建和使用各级司令部和部队、分配任务、指定作战目标、对联合训练和后勤工作下达权威性的指示等。
作战控制权是授予联合司令部司令或其以下各级指挥官的一种指挥权。这种指挥权除不能对下属部队的行政、后勤行使指导外，其它权力与作战指挥权相同。
战术控制权是授予联合司令部司令及其以下各级指挥官的一种指挥权。这种指挥权与作战控制权基本相同，主要用于指挥临时支援作战的部队。即支援部队进入作战地区后要接受联合司令部司令的指挥，完成任务离开作战地区后则不再接受其指挥。
支援权这种权力即明确谁支援谁的关系。联合司令部之间的支援关系由国防部长明确，联合部队内部的支援关系由联合司令部司令明确。只要明确了支援关系，接收支援单位的指挥官就可对支援单位的指挥官下达支援方面的指令。
以海湾战争为例，当时国防部长迪克·切尼通过参谋长联席会议主席鲍威尔给中央总部司令（联合司令部司令）施瓦茨科普夫规定了如下指挥关系：⑴中央总部司令是接受支援的联合部队司令，负责其责任区内所有军事行动；⑵欧洲总部、大西洋总部、太平洋总部、特种作战司令部、航天司令部、运输司令部、南方总部、部队司令部、战略空军司令部司令是支援的司令；⑶陆军、海军陆战队、责任区内的特种作战的地面部队、责任区内的战术空军部队和指派给中东作战编队司令的海军部队接受中央总部司令的作战指挥；⑷责任区内的运输司令部的空运和海运控制分队和战略空军司令部的B－52轰炸机接受中央总部司令的作战控制；⑸其它支援司令部的部队，为支援中央总部而在其责任区内活动时接受中央总部司令的战术控制。
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