理顺中央与地方财政关系是厘清几对经济关系的题中应有之意
伴随各项改革与发展，我们始终要在发展中解决一些国民经济的基本矛盾和问题，其中必然会要求理顺中央与地方财政关系：其一，政府与市场。作为资源分配手段，政府与市场都不是完美无缺的，都有“失灵”的时候。从世界经济发展历程看，政府手段过多或者完全市场化都不是最优的资源配置方式，政府与市场必须相互补充，充分发挥各自优势，才能最大限度地调动各个经济主体的积极性，进而提高经济配置效率。政府能够发挥作用很大程度上是依靠财政税收手段参与资源分配，政府资源一方面来自纳税人的贡献，另一方面源自政府预算安排。市场则通过市场机制对资源配置发挥基础性作用。要更大程度、更广范围地发挥市场在资源配置中的基础性作用，必须界定政府与市场边界。总体而言，政府应在市场失灵的领域发挥作用，重点制定规则、供给信息、实施监督、提供激励，为市场竞争提供法制、公平、有序的环境。只有清晰界定政府事权，才能确定相应的收入和支出责任。由于中国各地市场化进程不一、经济差异大和公共服务需求偏好不同，绝对地依靠中央和彻底地放权给地方，要么不利于调动地方积极性，要么削弱中央统筹协调能力。从理论上看，中央应管理宏观经济，负责保持全国公平、有效、统一、开放的市场环境；地方应管理地区性经济社会事务，负责维护地方市场秩序。根据公共产品的受益范围、信息成本以及对两个主体激励难易不同，中央与地方各自负责对应的经济、社会和文化等事务，保持社会经济稳定和可持续发展。其二，政府与社会。保持社会经济协调发展和良性循环，除了政府和市场力量外，还需要社会力量来“滋润”。目前，一些民间性的协会、学会和研究会，仍由财政资金供养。这些机构本应由社会力量负责筹资和运营管理，政府只起到监管作用。不仅在中央各部委存在各种各样的类似“块块”机构，而且地方也垂直地存在类似“条条”机构。这种局面必须在厘清政府职能、划分中央与地方支出责任的基础上加以改变。政府应为社会组织提供法制、体制机制、规划等公共服务，积极转变政府职能、完善政府购买公共服务机制。近期，国务院宣布将逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩。行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等四类社会组织将直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意，这将有利于构建政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。以此为原则，应根据本地需要，或者全国统一服务需要，成立各种相应的社会组织，而不一定是“全国一盘棋”。同时，政府不是全身而退，而是与社会共同承担提供社会服务项目；政府不但不能减少财政资金支持，而应当提供更大的资金保障。从具体运行上看，政府应把一些事务性的管理职能和公共服务职能委托给社会组织代理，这有利于提高政府的行政效能；社会组织则提供一些具体的社会服务，也有利于释放社会组织积极性、提高社会服务供给效率。其三，经济增长与经济转型。从政策目标上看，中央与地方在经济增长与经济转型的政策目标选择上具有较大差异。中央政府一般会制定相对适宜的经济增长目标，而地方政府却制定相对较高的经济增长目标，尤其是经济下行压力增大的近两年。与此相应的是，为了保持全国经济稳定、健康以及供给全国范围内的包括洁净空气、水等在内的高质量公共产品，中央更加注重平衡经济增长与经济转型之间的关系，而地方虽然有中央制定的减排、环境保护等硬指标压力，但仍相对忽视经济转型。为了税收和就业，一些地方政府压低工业用地供给价格，使其价格远低于商业服务用地和住宅用地，这使得工业企业不顾成本无序扩张，不利于经济转型和产业升级。显而易见，更快的经济增速意味着更多的财税收入，以及政府通过更多的财政支出参与经济活动。从政策手段选择上看，中央主要采取积极财政政策以及其他政策工具，而地方则相对依赖土地财政以及金融“财政化”等主要融资手段。特别指出的是，随着近几年土地出让金使用的不断规范，尤其是在征地拆迁补偿支出不断提高的情况下，地方政府从土地中获得的可支配财力越来越少，转而更多地希望从中央获得财力支持，尤其是中央审批给地方的城投债规模。因此，必须选择合适的激励机制理顺中央与地方财政关系，让地方走正路，才能调动两个积极性。否则，容易导致地方过度举债、或有和隐性债务剧增，最终难以控制。
