关于中国城市化道路的思考
摘要：城市化是社会变迁的重要环节，也是现代化的必然过程。文章阐述了中国城市化的现状，回顾了城市化发展的
历程，分析了城市化的几种模式，并探求适合我国城市化发展的战略，最后指出中国应走多样化协调发展的城市化道路。
关键词：中国；城市化道路；思考
城市化是人类社会经济发展的必然过程和结
果，也是衡量一个国家和地区经济、社会、文化、科
技水平的重要标志。城市化主要是指乡村变成城
市的复杂过程，它包括农村人口向城市的集中，城
市居住区的逐渐扩大，非农业活动的转移和聚集，
生活方式、价值观念的变化等等。改革开放使中国
城市迅速发展，但城市化的进程与我国经济发展
的现状不相协调，产生了一些不利影响。目前关于
中国城市化发展模式、城市化战略等仍然存在许
多争议，探讨有中国特色的城市化发展道路，将有
利于推动城市化研究，促进经济和社会发展。
一、中国城市化的现状
世界城市化从工业革命开始，!"世纪以来，城
市化的规模和速度达到空前的水平，截至#$$%
年，世界城市人口占总人口比例已达到&’()*，几
乎有一半的人口居住在城市。+#,-.%’/近几年，中国城
市化水平已经有了大幅度的提升，从#$$$年的
0"(1$*提高到!""0年的&"(’0*，城市数量已从改
革开放初期的#$0个增加到目前的%%"个，其中超
大、特大城市达&%个，城市经济对中国23.的贡
献率已超过)"*。有专家预测，在未来#’年内，若
按照城市化率每年不低于#*的增长率计算，到
!"!"年，我国的城市化率大概要达到’’4%"*，城
市人口大概可达14$个亿。城市化对推动中国社会
经济发展做出了重要贡献。!""#年诺贝尔经济奖获
得者之一的约瑟夫·斯蒂格利茨（56789:;(<=>?@>A8）
认为，新世纪对于中国有三大挑战，居于首位的就
是中国的城市化“，中国的城市化将是区域经济增
长的火车头，并产生最重要的经济利益”。《中国城
市发展报告（!""04!""&）》统计显示，!""0年，我国
国内生产总值达##%B%$&亿元（人均超过#"""美
元），其中全部地级城市（不包括辖县）创造的23.
约占全国23.的%0*，23.超过#"""亿元的城
市就有上海、北京、广州、深圳、天津、武汉、杭州、
沈阳、南京、佛山、大连、重庆、成都#0个城市。+!,可
见城市发展在一个国家经济和社会发展中所处的
龙头地位。
改革开放以来，中国城市迅速发展，但与世界
其他国家相比，中国的城市化水平还处于初级发
展阶段。据世界银行统计，!""#年，全世界城市化
水平&)()*，发达国家)’(’*，发展中国家&"($*，
最不发达国家!%(!*，而中国是0%()*。中国城市
化率比世界平均低##个百分点，比世界发达国家
平均低0$个百分点。城市化与工业化相互促进，
协调发展，是世界上许多国家实现现代化的基本
经验。工业化与城市化的这种相关性，在工业化由
初期向中期迈进的加速时期表现得尤为明显。据
统计，#$%’年到!"""年，中国工业化提升幅度是
中等收入国家的!(’倍，而城市化提升幅度仅为这
些国家的&%*。!"""年城市水平仍滞后于工业化
水平#&(0个百分点。+0（,.%"）中国城市化水平严重滞
后，与经济社会发展水平不相适应，已经成为制约
我国经济发展和提高国家竞争力的“巨大瓶颈”。
未来!"年是中国社会经济发展的战略机遇
期，中国面临着全面建设小康社会，加快推进社会
主义现代化的战略任务。没有城市化的大发展，是不可想象的。没有城市化的工业化是畸形的、没有
后劲的。没有城市化也就没有现代化。!"#$%&’&(加快中
国城市化进程，是促进中国经济持续高增长和城
乡发展的强大动力，也是解决二元结构矛盾的根
本出路。
二、中国城市化的发展历程和发展战略的演变
与世界其他国家和地区相比，中国城市化主
要是由政府发动和引导的。新中国成立后，我国的
城市化经历了一条坎坷曲折的发展道路。大致可
以划分成三个发展阶段：)*"*+)*,-年为起步阶
段。)*"*年新中国成立时，全国城市人口只有
,-’,万人，城市化水平仅为)./’.0，不仅远远低
于当时世界城市化的平均水平&10，而且还低于
当时发展中国家城市化的平均水平)’0。经过2
年时间医治战争的创伤，恢复了国民经济，随后又
实施发展国民经济的第一个五年计划，开始了大
规模的工业化建设和城市建设。这个阶段城市化
是一个与工业化同步，相对稳定的发展时期。城市
人口比重稳定上升，每年增加城镇人口"",万，年
均增长率-/.’0，所增加的城市人口中，机械增长
占了,’0。1年间城市化水平由*/.,0上升为
)2/.10。设市数量从)2,个增加到)-1个。
)*,1+)*--年为反复和停滞阶段。具体又可以
分为)*,1+)*’.年的过度城市化、)*’)+)*’,年的
第一次反城市化和)*’’+)*-’年的第二次反城市
化三个时期。在第一个时期，由于“左”的指导思
想，推行“大跃进”，大量农村人口进入城市，城镇
人口年均增长率高达*0，城镇人口比重从)*,-
年的)2/.10猛增到)*’.年底)’/’)0。!,#$%).*+)))(增加
的人口大大超过了城市的承受能力，加上自然灾
害等因素，国家不得不精简职工，于是出现了第一
次反向城市化，城市化水平下降到)"/.&0。在).
年文革时期，城市化处于倒退停滞状态，城市人口
继续负增长，城市化水平下降到了)&/.10。
)*--年后，随着改革开放和现代化建设的推
进，中国城市化进程进入了稳定发展的阶段。主要
表现在：一是城市化水平提高，城市人口及其比重
上升。从)*1.年到)**,年的),年间，中国城市
化水平提高了)./’个百分点，平均每年增长./-
个百分点，是新中国成立以来城市化发展最快的
一个时期。二是由于受到各种政策和体制的作用，
上世纪1.年代中期到*.年代初期，乡镇企业“异
军突起”，中国小城镇迅速发展。我国的财政税收、
出口创汇和34%总值，乡镇企业的贡献都超过)5
2。但上世纪*.年代后期，乡镇企业基础设施不
足、环境污染严重、信息不灵、配置不优等弊病进
入了一个总爆发期，被迫进入调整。&.世纪*.年
代以后，大量农村人口迁往城市。目前约有&亿农
民工工作和生活在城市，成为城市建设的生力军。
新中国成立以来，特别是改革开放以来，我
国城市化发展速度很快，但加速发展的背后，却是
城市化战略的几经摇摆，举棋不定。
)*-1年召开的第三次全国城市工作会议提出
的城市发展方针是“控制大城市规模，多搞小城
镇”。)*1.年).月，国家建委在北京召开全国城市
规划工作会议，确定了“控制大城市规模，合理发
展中等城市，积极发展小城市”的城市发展方针。
)*1*年，国家又将城市发展方针修改为“严格控制
大城市规模、合理发展中等城市和小城市”，并写
进了《中华人民共和国城市规划法》中。此后).多
年间，学术界曾有过几次关于不同规模等级城市
在我国城市化进程中谁是重点的争论。城市发展
方针从“控制大城市规模”修改为“严格控制大城
市规模”，表明国家对大城市规模的控制不仅不打
算放松，反而力图加强。党的十六大报告中提出，
“要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城
镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。”《‘十五’
计划纲要》对城镇化发展方针，作了新的表述：“有
重点地发展小城镇，积极发展中小城市，完善区域
性中心城市功能，发挥大城市的辐射带动作用，引
导城镇密集区有序发展”。
新中国成立以来，中国政府在城市发展问题
上一直倾向于控制大城市规模，发展小城镇的主
张，尽管如此，实践的发展却偏离了设想的轨道。
大城市尤其是特大城市的发展并没有因此受到抑
制。从&...年以来，各地普遍启动并呈现出极大
活力的，恰恰是大中型中心城市的规模扩张以及
与此相应的城市建设加速和城市经济活跃。在上
世纪1.年代深圳建设和*.年代上海浦东开发的
经验启迪下，在北京“申奥”、上海“申博”成功后，
各地纷纷在各自的发展战略中大大强化了城市化
的地位，中国沿海地区大城市通过设置各类开发
区，也使城市的用地规模进一步扩大。实践证明，
城市规模与政策制定关系不大，城市规模不能作
为城市发展方针制定的依据。
三、对目前几种城市化道路模式的分析
在要加快城市化发展的认识上，学术界已经
形成共识，但在重点发展哪种类型的城市上，却存
在着很大的分歧，).多年间，争议颇多。
)/大城市模式
世界城市化发展，尤其是发展中国家城市化
过程中的一个显著特点就是大城市增长迅速，这
反映了低经济社会发展水平对大城市发展的客观
要求。如前所述，中国的管理部门，虽然总是强调控制大城市规模，但从实践上看，大城市发展的速
度最快。近年来，人们提出了应优先发展大城市的
观点。这一观点认为，第一，大城市在国家的发展
中发挥区域中心的作用。!"""年全国#""万以上
人口的城市$"个，有!%个是省会城市。它们绝大
多数都是该省区的首位城市，几乎都是综合性的
工业基地及新型的开放城市。其次，中国的大城市
是国家和地区经济发展的中心，既是组织区域专
业化分工和经济联合的强大的生产中心，也是组
织物资集散的商品流通的中心。再次，中国大城市
第三产业比较发达，发展潜力大。与经济全球化和
国际城市发展相适应的资本密集和技术密集型的
生产性服务业，如电讯业、电子信息产业、国际银
行业、保险业、证券业等都集中在大城市里。&’(第
二，中国正处于经济的高速发展时期，由城市化的
初期阶段向中期集中化阶段转变。经济发展和城
市发展都对规模化、集聚化提出了很高的要求。大
城市的集聚效应是产生高效益的关键，其发展有
明显的集聚效应，能够吸引大量的资金、先进的技
术、高水平的人才和充足的劳动力。大多数认同规
模经济的专家认为中国的城市化应走大中城市扩
容为主的道路。第三、我国是一个人口众多、人均
资源匮乏的国家，从长远来看，中国的城市化必须
选择效益型的道路，才能实现现代化和赶上发达
国家。应该说，大城市在节约资源、保护环境、提高
经济效益以及提高生活水平等方面具有明显的优
势。因此，积极发展大中城市，以提高有限资源的
利用率，应该是市场经济条件下中国未来城市化
的发展趋势。&)(*+!%,-第四、大城市在推进城市化进程
中往往起主导作用，中国的城市化是世界城市化
浪潮的一部分，因此，也将遵循世界城市化发展的
一般规律，走上大城市的发展道路。&%(*+!%,-
长期以来，政府管理部门对于大城市和超大
城市的发展往往抱有忧虑和恐惧，一些学者也对
大城市发展持批评态度。认为发展大城市，农民大
量涌入城市，会造成环境污染、交通拥挤无序、资
源缺乏、城市基础设施和就业机会跟不上等“大城
市病”。现在越来越多的人认为，不宜把“大城市
病”看得过重，它在社会经济的自身发展过程中可
以得到治理。从环境保护的角度说，在大城市聚集
大量人口更合理。分散式居住对于资源和能源的
消耗更不经济，更缺乏效益。相反，城市化滞后所
带来的“小城镇病”，如农村中出现的乡镇工业分
散、小城镇建设无序化等现象，比一般的“大城市
病”更难于治理。同时也应该看到，一些城市提出
做“强”做“大”的目标，基础设施和经济实力却没
有跟上。要想强大城市，不是搞圈地运动，不在于
城市规模无限扩大，关键是提高城市的实力和竞
争力，完善城市功能，真正把城市发展好。
!.中等城市模式
主张这一模式的人认为，中等城市的优势主
要表现在两个方面：其一，中等城市处于即将升为
大城市的特殊地位，发展潜力巨大而且流动人口
进入城市的门槛相对较低，与大、小城市相比，吸
收农村剩余劳动力的潜力会更大，同时中等城市
也易于吸引大城市中结构性剩余的科技力量、设
备和资金。这种对上对下的强大吸纳能力，使大城
市富余科技力量和农村的剩余劳动力能够在这里
进行有效地配置，有利于国民经济中资源的合理
配置和产业结构的合理调整。&,(其二，中等城市往
往是连接大城市和小城市之间的桥梁，在经济全
球化趋势日益明显的今天，是大城市辐射的中转
站和带动区域经济发展的中转站。其三，中等城市
的经济效益比小城市好得多，而且也不比大城市
差。它既可发挥工业生产与城市社区的聚集效应，
又可避免大城市和超大城市的人口高度密集的弊
端。中等城市不仅在集聚效益及城市与农村交流
方面具有优势，而且发展中等城市为中国大量的
农村流动人口提供了出路，并且不会带来较大的
环境、土地和自然资源等方面的问题。
$.小城镇模式
赞成发展小城镇者认为：小城镇是城市和乡
村的结合点，可以把城乡两个市场较好、较快地连
接起来，具有为周围乡村提供生产资料和日常工
业品的功能，有利于农业的发展和农民生活需要
的满足，而且还促进农村二、三产业的发展。发展
小城镇，有利于促进农产品的深加工和农村资源
的转化，促进乡镇企业的发展和乡村城市化水平
的提高。从国情出发，发展小城镇有利于农村剩余
劳动力的就地解决，缓解农村人多地少的矛盾，是
有效减轻大城市压力，减缓农村剩余劳动力在中
国范围内流动带来的一系列社会问题的根本途
径。
近年来，小城镇在发展的过程中出现了集约
化程度低、经济效益差、资金短缺、大量占用耕地、
环境污染面大、城市功能单一低下、基础设施落
后、投资环境差、吸纳劳动力能力逐年下降等问
题，成为发展的极大障碍，同时也影响到整个中国
的城市化进程。不赞成者认为，小城镇是特殊历史
条件下的产物，是在城乡分割体制下产生的，发展
小城镇不能从根本上解决农村改革与发展的问
题。
关于小城镇的发展模式还和对“城市化”及
“城镇化”概念的模糊认识有关。国际上通行“城市
化”的提法，但在我国，从中央领导人谈话到一些
重要文件却以“城镇化”的叫法更为普遍。而实际
上，目前我国的城镇化与国际通用的城市化本质
含义是一样的，就像现代化和近代化都是“!"#$
%&’()*+("’”的中文翻译一样，“城市化”和“城镇化”
也都是“,&-*’()*+("’”的中文翻译，是通用语言。城
市化和城镇化并没有本质上的区别。无论“城市”
还是“城镇”都包括“市”和“镇”两个组成部分。然
而有研究者在“城市化”和“城镇化”的概念上作不
同的解释，认为城市化就是发展城市，城镇化就是
发展小城镇。他们提出，“我国之所以没有采用国
际通行的城市化的提法，而是采用城镇化的提法，
其中的一个重要原因就是强调不能忽视小城镇的
作用”。“我们在党和政府的一些文件经常看到‘城
镇化’而少用‘城市化’，其目的就是为了把‘市’和
