”这是我们党对反腐倡廉实践经验的科学总结，是从源头上清除各种腐败的治本之策，标志着我们党适应改革开放和社会主义现代化建设需要，在不断完善监督机制的同时，把建立健全权力制约机制提到了党的建设重要议事日程。
同时，《决定》还提出“完善党代表大会制度”，“落实和完善党代表大会代表任期制”，“继续选择一些县(市、区)试行党代表大会常任制”。这些重大部署为建立健全党内权力制约机制指明了方向，笔者结合自己的研究为具体操作提出一些建议。
党代会和纪委发挥作用存在体制性障碍
从党的领导体制看，它是由党代会、党委会、常委会这三个层次组成的。其中党代会是由全体党员通过法定程序层层选举产生、代表全体党员意志的党的权力机关，在同级党组织中拥有最高的决策权和最高的监督权，是全体党员行使民主权利，决定党内重大事务，制约监督党委会和常委会，实现在高度民主基础上高度集中的重要形式。按照党章规定，党的领导机构三个层次的正常关系，是党代会领导党委会，党委会领导常委会。党委会要对产生它的党代会负责并报告工作，党代会在听取和审议党委会的工作报告时，可以通过批评、意见和建议等方式，对党委会实施制约监督。然而在现行条件下，每届党代会在选举产生党委会之后便不再开会。由于党代会权力的充分行使、作用的有效发挥离不开一定的会议形式，所以不开会就不可能听取和审议由它选举产生的党委会的工作报告并对其实施制约监督。应当说这种状况与党代会的职权很不相符，与党代会的地位很不相称。
由于党代会不是常任制，因而在党代会闭会期间，其职权就只能由党委会来行使，这就使党委会在实际上成了同级党组织的最高决策机关、最高执行机关和最高监督机关，集决策权、执行权和监督权于一体，成了同级党组织中的唯一领导机关，这就使党内决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制难以建立起来。与此同时，作为决策机关的党委会，本该实行集体领导制;作为执行机关的党委会，本该实行首长负责制，由于党委会集决策权、执行权于一体，何时实行集体领导去研究重大问题，何时实行首长负责制去执行重大决策，二者之间缺乏明确的界限。由于执行权是最为经常、最为具体的权力，又特别强调责任与效率，所以在实际生活中，决策上多用首长负责制取代集体领导制。正因为如此，对于重要决策的出台、重要干部的任免、重要项目的安排和大额资金的使用，往往缺少集体决策所必需的酝酿、讨论、表决等程序，而由少数领导决定。由此可见，在实行党代会常任制的基础上，明晰党的各级领导机关的制约监督关系，形成党代会制约监督党委会、党委会制约监督常委会的体制，对于加强党内制约监督机制建设，充分发挥党代会的制约监督作用是极为重要的。
从党的监督体制看，党的各级监督机关在保证党的路线方针政策有效贯彻和促进党风逐步好转方面起到了良好作用，但在现有的体制下很难完全履行党章所赋予的各项职责。目前纪委受同级党委会和上级纪委的双重领导，而实际上却是以同级党委会领导为主，纪委成员的提名、任命、调动和待遇都掌握在同级党委会手中，纪委所实施的监督在很大程度上是按照同级党委会的意图进行的，从而使纪委制约监督的有效性往往取决于同级党委会的态度，而同级党委会的态度又取决于主要领导的素质。这种体制上的局限性，很大程度上削弱了纪委的独立性和权威性，限制了纪委制约监督职能的发挥，特别是很难履行对同级党委会及其领导成员的制约监督，以致在查处的众多腐败案件中，很少有由同级纪委检举揭发同级党委会及其领导成员违法违纪行为的案例。合理配置党内权力结构和运行机制的设想
党的领导体制和监督体制存在的弊端，为我们适应党的建设的实际需要，改革和完善党的领导体制和监督体制，合理配置党内权力结构和运行机制提出了明确的要求。为此，笔者建议，在实行党代会常任制的基础上，将党的决策、执行和监督职能适当分开，并对决策、执行和监督机构在党内政治生活中的相互关系进行科学定位，使其能够切实发挥各自的作用。党的权力机关为党代会。其常设机构为党代会常务委员会，由党代会选举产生，对党代会负责，受党代会监督，实行集体领导制，以保证决策的科学性。党代会是同级党组织中的最高决策机关和最高监督机关，党的执行机关和监督机关由它产生，向它负责，受它监督。党代会实行常任制，每届任期五年，每年召开一次会议。在党代会闭会期间，其常务委员会代行党代会的部分职权。党代会的主要职责是讨论并决定党的重大问题，制定党规党法，选举、监督、罢免党的主要领导成员，听取和审议党委会、纪委的工作报告，裁决党的执行机关和监督机关发生争议的重大事宜，向国家政权机关提出立法建议、推荐重要干部等。党的执行机关为党委会。其常设机构为党委会常务委员会，由党委会选举产生，对党委会负责，受党委会监督，实行首长负责制，以保证执行的效率。在党委会闭会期间，其常委会代行党委会的部分职权。党委会的主要职责是贯彻执行党的路线方针政策，组织实施上级党组织和同级党代会的决议决定，领导所属工作部门完成预定任务，任免所属工作部门的主要干部等。
按照上述思路改革党的监督体制，笔者设想的基本框架是:纪委作为由党代会选举产生、向党代会和上级纪委负责的党的专门监督机构，受党代会的委托，实施对党的执行机关的监督。纪委的常设机构为纪委常务委员会，由纪委选举产生，对纪委负责，受纪委监督，实行首长负责制。在纪委全会闭会期间，其常委会代行纪委的部分职权。纪委内部自成一体，实行垂直领导，其干部配备、经费来源和福利待遇等由纪委系统统一管理;其领导成员未经同级党代会或上级纪委的同意，不得在任期内随意调动。对几种质疑观点的回答与解释
有人认为实行党代会常任制将增加会议成本。毫无疑问，实行党代会常任制就意味着每年要召开一次党代会。既然增加会议，就要相应地增加会议的开支，付出会议的成本。但会议成本的增加并不能构成否定党代会常任制的理由。实际上党的建设同经济建设一样，不可能没有成本。问题仅在于如何把成本控制在合理的范围之内。这就要求我们精简会议代表，提高会议效率，切实解决必须由党代会解决的问题。
有人认为加强决策机关和监督机关对执行机关的制约监督将影响工作效率。在我们党的政治生活中，执行机关担负着贯彻执行党的路线方针政策以及党规党法的繁重任务，党的领导职能和执政职能在很大程度上是通过执行机关的运作来实现的，因而执行机关能否合理地行使权力意义重大，影响深远。如果执行机关滥用权力，党内的各种腐败现象就会滋生蔓延，在这种情况下，真正的效率便无从谈起。因此，为了确保执行机关权力的合理运行，加强决策机关和监督机关对执行机关的制约监督是完全必要的。如果因此影响了效率，那也是保持党内政治清明所必须付出的一种代价，这种代价比权力不受制约监督所引发的政治腐败和社会动荡的代价要小得多。
还有人认为将党的决策、执行和监督职能适当分开是将西方的三权分立搬到党内。这显然是一种误解。列宁早就提出党内决策、执行和监督职能适当分开的设想，只是限于当时的历史条件，这种设想没有在党内实际生活中贯彻执行。我国国家机关实行的立法、行政和司法职能相对分开也有此意。这与西方的三权分立有着本质的区别。其根本点在于，我们讲的决策、执行和监督职能适当分开，是以保证决策权对执行权、监督权的领导为前提的。只有坚持决策权对执行权、监督权的领导，才能既保证党内各项权力的合理运行，又保证全党意志的集中统一。而西方的三权分立不同，它是以立法、行政和司法三权的平起平坐为前提的，通过三权的分立和制衡，虽然在一定程度上遏制了专断和腐败，但由于彼此之间摩擦成本较高，又与多党纷争成龙配套，因而实不足取。(作者系空军指挥学院教授、空军大校)
