中国供销合作社是以农民社员为主体的集体所有制的合作经济组织。这是《中华全国供销合作总社章程》（2005年1月30日中华全国供销合作社第四次代表大会第二次修订）第一章第二条对供销合作社性质的界定。这里面明确了四层含义：第一，供销合作社是一个经济组织；第二，供销合作社是一个合作制的经济组织；第三，供销合作社是一个集体所有制性质的合作经济组织；第四，供销合作社是一个以农民社员为主体的集体所有制性质的合作经济组织。
《中华全国供销合作总社章程》关于供销合作社性质的界定，依据的是《中共中央国务院关于深化供销合作社改革的决定》（中发〔1995〕5号文件，简称“中央5号文件”）。中央5号文件明确提出：“供销合作社是农民的合作经济组织”，“把供销合作社真正办成农民的合作经济组织，是深化改革的根本目标，也是改革能否成功的关键。”中央强调，要实现这个目标，最重要的是做到“三个坚持”，第一就是“必须坚持供销合作社集体所有制性质”。供销合作社内部应实行多种形式的经营责任制，但“无论实行哪一种经营责任制，都不得改变它的集体所有制性质。”“各级供销合作社是自主经营、自负盈亏、独立核算、照章纳税、由社员民主管理的群众性经济组织，具有独立法人地位，依法享有独立进行经济、社会活动的自主权。”“按照自愿的原则，争取更加广泛的农民群众入社，充分体现它的群众性”，“使供销合作社真正体现农民合作经济组织的性质。”从上述表述中，可以明确看出，中央5号文件规定了供销合作社是“农民的”、“集体所有制性质的”、“群众性的”、“合作经济组织”。
供销社处在政府、市场和农民之间，亦官、亦商、亦民。
首先，供销社是一个“官办”的群众性组织。供销合作社有自己的《章程》。国家机关和事业单位是通过法律法规确定职能和工作规范的。只有党派和社会团体（包括人民团体、群众团体和各种协会、学会、基金会等）和公司等才需要通过制定《章程》来明确职能和工作规范。中央5号文件规定：“按照政社分开的原则，各级供销合作社退出政府行政机构序列。根据实际需要，可以承担政府委托的任务，行使政府授权的某些职能，列席政府的有关会议。政府依照法律和政策，对其进行指导、协调、扶持、监督。”《国务院关于解决当前供销合作社几个突出问题的通知》（国发〔1999〕5号文件，简称国务院5号文件）指出：“全国供销合作总社和省、市(地)级联社应大力精简机构，减员消肿，所需经费列入同级财政预算，不再向所办企业提取管理费。”从上述文件规定中可以清楚地看出，退出政府行政机构序列的各级供销合作社，依然可以承担政府委托的任务，行使政府授权的某些职能，而且，所需经费列入同级财政预算。最近，中央已经批准全国供销合作总社纳入参照公务员管理范围。在贯彻落实《公务员法》过程中，县级以上供销合作社联合社纳入参照公务员管理范围已是必然。因为县级以上供销合作社联合社作为党和政府与农民密切联系的桥梁和纽带，具有如工会、科协等群众团体的职能，承担着上下联系、协调、指导等责任，只有由财政列支，参照公务员管理，才能履行好职责，发挥应有的作用。
其次，供销社是一个“官办”的经济组织。由于历史原因和特殊职能，供销合作社一般都有自己的社属企业。而其它党政机关和群众团体是不允许经商办企业的。市场经济条件下，不再实行农产品统购统销，一方面农产品“卖难”已经成为不容置疑的问题；另一方面，农民在市场竞争中处于弱势群体，流通环节“压价”收购农产品，等于钳制住了农民增收的“瓶颈”。为帮助农民增加收入，党中央、国务院采取了许多重大措施。比如，减免农业税收，实行种粮直补，等等。但是，由于市场经济的影响，这些措施给农民带来的利益被农业生产资料等价格上涨因素抵消很多，农民真正得到的实惠并不多。这样，国家的惠农政策被市场流通环节截取了，没有落实到农民头上。而由于生产资料等农用物资价格居高不下，农业生产成本就降不下来，农民增收就实现不了。在市场经济条件下，在当前的国情下，要想让农民富起来，建设社会主义新农村，必须在政府和农民之间有一个桥梁和纽带，或者叫“媒介”。政府通过它进行市场运作，把富农惠农政策落实到农民手中；农民通过它进行市场运作，实现农产品的市场价值，达到增收的目的。这个处在政府和农民之间的市场载体就是供销社。供销社是政府帮助农民实现自身利益的特殊载体。它如同国有控股企业或集体企业一样，作为市场主体参与经济运行。所不同之处是，它在市场运作中，不以追求利润最大化为目的。它作为政府调控农村流通市场价格的一个特殊载体，以市场运作的方式对农业生产进行补贴，将“明补（直补）”改“暗补”，变“输血”为“造血”，调动和开发农民自身的市场意识和市场竞争能力。也就是说，供销社依靠一定的政府职能和财力代替政府参与市场运作，调节市场价格，达到帮助农民增收的目的。
第三，供销社是一个农民的合作经济组织。中央5号文件明确指出：供销合作社“必须坚持为农业、农村、农民提供综合服务的办社宗旨。”“各级供销合作社都要把为农服务放在首位，一切活动要围绕建立和完善农业社会化服务体系，做好为农业、农村、农民服务的工作。”供销合作社作为农民的合作经济组织，它必须和农民形成利益共同体，急农民所急，想农民所想，办农民所需，才能实现对农民社员不以盈利为目的，才能把党和政府的惠农政策真正送到农民手中。
第四，供销社是一个以公有制为主导的混合所有制经济组织。作为县级以上供销社联合社，它由财政开支保障其履行一定的政府职能；它运作公共财政补贴农业和农民的专项资金，调控农村流通市场；它还以国有投资控股社有企业，并享有国家许可的涉农物资专营权。这些都充分显示供销社的国有国营性质。同时，供销社的基层社和专业社吸收农民入股，以扶持农民发展生产、进入市场、增加收入为目的，又体现入股农民集体共同所有和持股农民联合合作民有、民治、民享的特点，既有集体经济的特点，又有民营经济的特点，是一种特殊形式的混合所有制经济。
二、供销合作社的职能
中央5号文件规定了：“中华全国供销合作总社，是全国供销合作社的联合组织，由国务院领导。它的职能和任务是：负责研究制订全国供销合作社的发展战略和发展规划，指导全国供销合作社的发展和改革；按照政府授权对重要农业生产资料、农副产品经营进行组织、协调、管理；维护各级供销合作社的合法权益；协调同有关部门的关系，指导全国供销合作社的业务活动，促进城乡物资交流；宣传贯彻党中央、国务院有关农村经济工作的方针政策；代表中国合作社参与国际合作社联盟的各项活动。”这也是对全国各级供销合作社确定职能提出的总的框架。
中央5号文件还明确指出：“当前，我国农业和农村经济正向社会主义市场经济发展，广大农民迫切要求提供各种经济、技术、信息服务和联合起来进入市场，国家也需要对农村经济加强指导和调控。供销合作社应该在这些方面发挥作用，担当起责任。”这也是对供销合作社职能的一个界定。中央要求供销合作社要在国家对农村经济加强指导和调控中“发挥作用，担当起责任”，“积极为农业、农村、农民提供综合性、系列化的经济技术服务，引导农民有组织地进入市场。”文件中明确提出，要使供销合作社“真正成为加强党和政府与农民密切联系的桥梁和纽带”。
中央5号文件规定：“按照政社分开的原则，各级供销合作社退出政府行政机构序列。根据实际需要，可以承担政府委托的任务，行使政府授权的某些职能，列席政府的有关会议。政府依照法律和政策，对其进行指导、协调、扶持、监督。”
中央5号文件还要求：“各级政府要重视发挥供销合作社的作用，同时要兼顾它的经济利益。供销合作社应积极承担和保质保量完成国家委托的经营业务和社会服务任务。政府委托的任务应保障提供必要的资金，由此发生的政策性亏损应予补偿。供销合作社承担的重要农产品和农业生产资料国家储备任务，所需资金按国家有关规定办理。”
2004年中央1号文件《关于促进农民增加收入若干政策的意见》指出：“深化供销社改革，发挥其带动农民进入市场的作用。”2005年中央1号文件《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》指出：“重视发挥供销合作社在农产品流通和生产资料供应等方面的作用。”2006年中央1号文件《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》指出：“供销合作社要创新服务方式，广泛开展联合、合作经营，加快现代经营网络建设，为农产品流通和农民生产生活资料供应提供服务。”2007年中央1号文件《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》指出：“供销合作社要推进开放办社，发展联合与合作，提高经营活力和市场竞争力。”
上述文件对供销社的职能重点强调了以下几条：
1、按照政府授权对重要农业生产资料、农副产品经营进行组织、协调、管理；
2、积极承担和保质保量完成国家委托的经营业务和社会服务任务；
3、积极为农业、农村、农民提供综合性、系列化的经济技术服务，为农产品流通和农民生产、生活资料供应提供服务；
4、引导和带动农民有组织地进入市场；
5、促进城乡物资交流。
依据上述文件，可以将供销社的职能概括为：
1、行使政府授权的某些职能，按照政府授权对重要农业生产资料、农副产品经营进行组织、协调、管理；
2、承担政府委托的任务，积极承担和保质保量完成国家委托的经营业务和社会服务任务；
3、作为党和政府与农民密切联系的桥梁和纽带，积极为农业、农村、农民提供综合性、系列化的经济技术服务，为农产品流通和农民生产、生活资料供应提供服务；
4、引导农民有组织地进入市场，促进城乡物资交流。
三、供销合作社的任务
关于供销合作社的任务，中央5号文件作了以下明确阐述：
“必须坚持为农业、农村、农民提供综合服务的办社宗旨。供销合作社作为农民的合作经济组织，主要任务就是围绕建立和完善农业社会化服务体系，做好为农业、农村、农民服务的工作，不断满足农民生产生活中多方面的实际需要，促进农村经济的发展和农民收入水平的提高，把一家一户办不了或不好办的事情办起来，把千家万户的分散经营与大市场连接在一起。”
“各级供销合作社都要把为农服务放在首位，一切活动要围绕建立和完善农业社会化服务体系，做好为农业、农村、农民服务的工作。要牢固树立全心全意为农服务的观念，进一步转变经营作风，改进经营形式，在农产品购销活动中大力发展合同制、联营制、代理制和利润返还制，与农民建立稳定的购销关系，使农业生产更符合市场需求，使农民得到更多的实惠。要积极拓展服务领域，扩大经营范围，只要有利于满足农业、农村和农民的需要，有利于繁荣城乡经济的活动，供销合作社都应当依法积极去作，有关部门应给予积极支持。”
“供销合作社要进一步从单纯的购销组织向农村经济的综合服务组织转变，大力发展以加工、销售企业为龙头的贸工农一体化、产供销一条龙经营，带动千家万户连片兴办农产品商品基地和为城市服务的副食品基地，发展农产品加工、储藏、运输业和其他二、三产业，发展专业合作社，积极为农业、农村、农民提供综合性、系列化的经济技术服务，引导农民有组织地进入市场。”
“基层供销合作社要办成综合服务组织，根据农民生产生活的需要，急农民所急，想农民所想，办农民所需，做好产前、产中、产后服务，办好村级综合服务站和庄稼医院，及时地、保质保量地做好生产资料供应工作，帮助农民发展专业化生产，开拓市场，扩大经营，解决农民买难卖难问题。适当调整基层社建社规模，提高规模经营效益。在有条件的地方，要以大集镇为中心建社，实行并社留店，适当扩大经营规模。要以县联社为龙头，广泛开展农产品的“分购联销”和工业品的“联购分销”，提高规模效益。”
“供销合作社担负着为农村经济、农业生产、农民生活提供系统化社会服务的重要任务，各级政府要给予保护和扶持。要保护供销合作社的财产权益，保障其组织的完整性。”
四、供销合作社的作用
供销合作社是繁荣农村经济的重要力量。中央5号文件充分肯定：“40多年来，供销合作社在为农服务、促进城乡物资交流、保障市场供给等方面做了大量工作，作出了重要贡献。”“实践证明，农业和农村是供销合作社生存和发展的基础，供销合作社是繁荣农村经济的重要力量。重视、加强供销合作社，农业、农村、农民就得利受益；忽视、削弱供销合作社，农业、农村、农民就受到损害。从这个意义上说，供销合作社的问题实质上是农业、农村、农民问题。”“党中央、国务院认为，供销合作社改革不是单纯的流通领域改革，也不单是供销合作社自身的机构改革，而是整个经济体制特别是农村经济体制改革的重要组成部分，涉及城市与农村、工业与农业、生产与流通等各方面的关系，影响面广，政策性强。各级党委、政府应当从全面发展农村经济的大局出发，加强对供销合作社体制改革的领导，使这项改革有组织、有步骤、积极稳妥地深入进行，见到实效。”国务院5号文件指出：“发展合作经济，是坚持以公有制为主体、多种所有制经济共同发展基本经济制度的需要。随着农村改革的深化和经济的发展，供销合作社的作用应当加强，不能削弱。”“深化供销合作社改革，要从现阶段农村生产力发展的实际出发，大胆探索合作经济的多种实现形式。”“中央5号文件提出把供销合作社办成农民的合作经济组织，指明了供销合作社改革的方向。对此，要坚定不移。”
供销社是党和政府与农民密切联系的桥梁和纽带。在市场经济条件下，政府对市场主体及其经营服务活动已从直接管理转变为间接管理，主要依靠非政府组织的中介机构管理。适应这个客观要求，按照政社分开的原则，各级供销合作社已经退出政府行政机构序列，成为介于政府和农民之间的一个特殊的市场主体，承担着政府调控农村流通市场、扶持农民进入市场的特殊职能。供销社是政府服务“三农”不可或缺的得力助手。根据实际需要，供销社可以承担政府委托的任务，行使政府授权的某些职能，对基层合作社进行指导、协调、服务、管理和监督，加强行业自律，成为政府与企业之间的桥梁和纽带，可以起到政府不可取代的作用。作为非政府组织，作为一种特殊的市场主体，供销社还享有专卖、专营以及国家赋予它的一些特殊权利。与此相适应，在坚持公平竞争的原则下，它有接受政府采购与销售的义务。政府依照法律和政策，对供销社进行指导、协调、扶持、监督。供销社是政府帮助农民实现自身利益的特殊载体。中央5号文件强调，供销合作社的经营机制必须建立在对社员不以营利为主要目的，其他经济活动实行企业化经营，提高经济效益，不断增强自身为农服务实力的基础上。必须坚持为农业、农村、农民提供综合服务的办社宗旨，使供销合作社真正体现农民合作经济组织的性质，真正实现为农业、农村和农民提供综合服务的宗旨，真正成为加强党和政府与农民密切联系的桥梁和纽带。供销社对社员以服务为宗旨，不以盈利为目的，对外参与市场竞争，取得经济效益，是具有社团性质和企业性质的特殊经济组织，以实现农民维护自身利益、促进共同富裕为目标。
国务院5号文件指出：“基层社应直接体现为农服务宗旨和合作经济性质。”“基层社要努力开拓城乡市场，拓宽为农服务领域，增强为农服务功能。要充分发挥在农村流通领域的优势，从当地实际出发，围绕农业生产的主导产业和骨干产品，把生产、加工、销售等环节联成一体，带领千家万户农民走向市场。要尊重农民意愿，凡农民需要的商品和服务，都要积极组织经营。对国家专营商品，专营部门应尽量委托基层社在农村代购代销。”�
供销合作社要发挥联结城乡市场的优势，利用现有的城镇网点设施，办好消费合作社。促进城乡物资交流。
供销社的改革发展振兴，离不开政府给予的职能定位。没有相应的政府职能，供销社就失去了存在的价值。要争取相应的政府职能，不仅要靠我们积极工作，还要靠我们从不同角度思考，从理论上找出根据，从实践上提出依据，为政府定位供销社的职能拿出可行性的意见和建议。在市场经济条件下，政府扶持农民发展，帮助农民增收，应当而且必须通过市场运作的方式进行。这既是市场经济规律的客观要求，也是增强农民市场意识和市场竞争能力的现实要求。这样，在政府和农民中间需要有一个能够参与市场运作的中间环节，它既承担一定的政府职能，以扶持农民为己任，又要以合法的身份参与市场运作，通过经济手段把政府的助农惠农政策落实到农民手中。在市场经济条件下，政府部门是不能直接参与市场运作的。而其它经济组织承担不了这个任务。因为，作为一般的市场主体，以盈利为目的，不可能恪守服务三农的宗旨。供销社的历史和现状决定了它是作为这个中间环节的最佳选择，是其它政府部门、经济组织和群众团体所不能替代的。要多作这样的宣传，让政府特别是国务院决策领导接受这样的观点，供销社才会有新的发展机遇。
