长三角区域规划轮廓乍现
□本报记者 吴焰
惊讶
日前，国家发改委发布消息：率先启动规划试点的两大区域，为长江三角洲地区和京津冀都市圈。而珠江三角洲地区并未入选———
长三角更受“关爱”？
长江三角洲地区将在国家战略高度上进行区域规划，甚至成为国家发改委在制定“十一五”规划时率先试点的区域，在很多人看来，都属“意料中事”。无论从哪个角度看，这一区域的一体化，都是目前国内最有代表性的一个样板。
多少有点意外的，恐怕是这次“率先启动”的两大区域中，除长三角外，另一个“入选试点”的区域，不是一向与长三角相提并论的珠江三角洲地区，而是京津冀都市圈。
事实上，自去年9月传出“中央政府将在‘十一五’规划编制中，把区域规划放在突出的重要位置”的说法后，关于哪些区域入手试点，规划将重点统筹哪些问题，在各种高层研讨会及坊间传言中，出现了多个版本。包括“长（三角）珠（三角）版”、“长珠渤（海湾地区）版”以及“长渤版”，等等。
这些版本中，长三角几乎无一“缺席”。就经济社会发展水平与区域内部合作的进程看，京津冀都市圈（此前有称环渤海地区），明显较长三角与珠三角弱，其意义可能在于拥有首都之要。
今年以来，珠三角区域合作趋向深入、广泛，尤其是6月上旬，几乎囊括了南中国省区的“9＋2”泛珠三角高调现身，而合作各方也积极呼吁，希望把“泛珠三角区域合作”上升为国家战略。
11月中旬国家发改委在北京组织召开的座谈会，正式启动了长江三角洲地区和京津冀都市圈两个区域的区域规划工作。于是，此前的种种猜测尘埃落定。
虽然早有心理准备，不过，连很多珠三角地区以外的媒体，也不约而同地询问国家发改委副主任刘江：为什么珠三角没有进入率先启动的区域试点行列？
“长三角与京津冀两个区域，都存在比较典型的跨省市需要协调的问题，”刘江解释，“相对而言，珠三角情况还不太一样。”
据知情人透露，“不太一样”主要指珠三角区域的体量和合作现状，要么太小———传统的珠江三角洲地区只限于广东沿海地区；要么太大———“泛珠三角”的规模、人口、经济总量等各项主要指标，又几乎占据中国的13强。太小，对中央出面协调一些合作分工事宜的依赖性与必要性就不那么迫切；而太大，则让人无从下手。
另一种说法是：选择长三角作为区域规划的试点，相对来说是比较稳妥或称“保守”的方案。尽管自新中国成立以来，我国不同形式的区域规划也做过几轮，不过总体执行情况不是太好，这次，上上下下对区域规划都寄予了高期望值，某种程度上，试点地区能否真正在区域一体化方面获取突破性成绩，也成了有关方面暗自掂量的一个因素。
不过，这并不意味着珠三角因此失去了一个重要发展机遇。事实上，备受各方好评、由广东省委和省政府主持制订的珠三角城市群规划，现已进入审批阶段。随着它的实施，舆论普遍认为，珠三角整体将出现一次飞跃。
另一方面，国家发改委方面再次证实说，这两大区域试点规划的目的，是为全国各种层次的、跨行政区划的区域合作积累经验。
聚焦
刚刚启动编制的长三角区域规划中，到底会包括哪些内容，对区域内外产生什么影响，这是人们当下最为关注的问题———
到底会规划什么？
从新近成立的长三角区域规划编制领导小组办公室，记者了解到，该区域规划将包括九方面内容。
一、区域的整体定位以及各城市的职能与分工；二、城镇体系发展和城镇布局；三、港口、机场等综合交通网络建设；四、产业空间布局以及发展目标、方向；五、水、土地等资源的开发、利用与保护；六、生态环境保护、治理与灾害防治；七、科教信息资源整合与人力资源开发；八、对外开放与市场体系建设；九、其他一些需要跨省区规划解决的问题。
除了此前被国家发改委地区经济司司长郭培章强调的“体现科学发展观要求”的内容外，“整个区域的定位及城市分工”，所占分量也甚重。
据了解，发改委方面已对长三角区域的“定位”有了初步考虑。即努力使长江三角洲地区逐步成为空间结构合理、城市和产业分工明确、经济规模明显放大、区域创新能力不断增强、社会经济发展和资源环境相协调的全国最重要的经济中心，成为我国全面实现小康社会和率先实现现代化的先导区，全球重要的现代制造业基地、技术研发中心和物流中心。
国家发改委副主任刘江认为，这一定位是从参与全球竞争的角度和全国发展总体格局中来研究考虑的。“规划以5年（2006—2010）为基本规划期，展望到2015年，对重大问题可以展望到20年或更长远”。这意味着，将与党的十六大提出的全面小康目标时间段一致。
另一个极引人注目处，在于产业布局分工。
城市要不要进行明确的功能划分？产业该不该实施地区分工？这是近一年里政府层面、学术层面意见分歧较大的一个话题。“支持派”认为，这有利于缓解长三角日渐严重的重复投资、结构雷同的现象，可以更好整合配置资源；而“反对派”最大的担心是，行政干预下的人为分工与布局，往往会事与愿违。就像“上海经济区”的无疾而终一样。
现在看来，“支持派”意见显然占了上风，并被吸纳进入了决策层面。很有可能成为此次区域规划专家咨询组主要成员的中科院院士陆大道，在被记者问及“这是否意味着规划将可能会对上海、苏州等城市进行明确的功能分工——规划哪里将重点发展什么、哪里又不能发展什么产业”时，也作出了肯定的回答。当然，他也再三强调：这种安排、布局，将“肯定地与过去行政指令不同，而更多地依赖市场配置资源的手段”。至于具体如何不同，陆院士称 “还需进一步研究”。
不过，这些规划内容只是指明了方向，“大同”之下还是有“各异”。在“长江三角洲地区区域规划工作座谈会”上，一些与会者就注意到一个细节：上海市副市长周禹鹏、江苏省常务副省长蒋定之、浙江省副省长王永明，在作关于区域规划的发言时，虽然都讲必要性，但各自认为“必要” 的侧重点与排序还是稍有差异。上海的排序是能源、流通、交通、科技；江苏的排序是流通、交通、功能布局、产业布局、环境保护和城市群；浙江的排序是交通、产业布局、环保。
“各地有不同的侧重点、不同的需求，很正常。”南京市副市长蒋裕德坦言，“但这也要求区域规划尽量要找准共同关注的问题，先易后难。”他的这个观点，得到了国家发改委及其他长三角城市的认可。
期待
“编制不易，落实更难”，这是历次区域规划、区域政策实施过程中最棘手的问题———
拿什么保障区域规划？
在中科院院士陆大道看来，规划能不能很好地体现市场经济条件下政府调控的“约束力”，是一大难题；
在国家发改委地区经济司副司长陈宣庆看来，区域规划的三大任务———明确区域整体定位、发展目标；围绕规划区内各地区共同关注、单一省市又难以自行解决的重大问题提出统筹协调发展的思路和布局方案；研究提出制定出促进区域整体发展的相关政策———最后一项任务最难，“难在这方面经验和人才都很缺”。
在江苏省常务副省长蒋定之看来，由于长三角区域规划编制与国家和省、市“十一五”规划编制同步，规划之间的相互衔接尤为重要。
在杭州市副市长盛继芳看来，长三角地区许多资源已严重紧缺，如土地、电力等，倘若区域规划仅仅限于本区域来解决现有问题，也很难……
难，难。这本身也彰显了跨省市区域合作的复杂性。不过，这些都远不及另一个难题能引起更强烈的共鸣，这就是宁波市常务副市长邵占维的那句“大白话”：如何让区域规划“管用”？
这是决定长三角区域规划生命力的核心所在。
个中原因不难理解。以往数次的区域规划、区域政策的实践过程已经证实，倘若没有一个可操作性的规划，没有一个强有力的政策保障体系来监督、约束、协调，规划的刚性就遭到严重的动摇，其权威性与指导性因此大打折扣。
许多城市都不约而同地建议：要使区域规划具有可操作性，必须在前期规划中，注意其长远性、前瞻性和科学性。在规划内容上，应从面面俱到向重点领域转变。在规划编制方法上，应从关门编规划向开门编规划转变。
无锡市副市长周敏炜更有一个想法：将规划内容分成“强制性内容、协调性内容和引导性内容”三类。
绍兴市副市长马忠具体阐释：可以选择影响一体化最突出的一些问题，如招商引资、土地批租、外贸出口、人才流动、技术开发、工程招标、信息共享等方面，通过共同协商，形成长三角区域内无特别差异政策的公约、规则或法规。
无锡还建议：借鉴世界贸易组织的做法，组建半官方的协调仲裁委员会，一旦出现地方保护难以合理解决经济纠纷时，需要这样的机构作公正裁判。
更多的城市则强烈呼吁：要从政策层面、法律层面来加以保障规划落到实处，以体现区域规划的“刚性”。比如，能否在考虑规划编制的同时，考虑出台相关法律法规或条例，像《区域规划法》，明确区域规划的地位和作用，将区域规划实施的保障机制用法律制度的形式确定下来？
上下各方的这些期待和呼吁，也预示着这次的长三角区域规划，决心在“落实”方面有所作为。陈宣庆也证实了这一点。他告诉记者：在规划前期研究中，有关区域规划的政策体系、法律地位、保障机制、可操作性等，已被列为重点研究内容。
不过，长三角区域规划到底能“硬”到什么程度？规划编制刚刚开始，一切尚待时间来证实。
意外
去年8月刚被长三角第4次城市经济协调会接纳为第16个成员的台州，未被纳入长三角区域规划范围———
台州被“抛弃”了？
11月10日，在京召开的长江三角洲地区区域规划工作座谈会上，与会者除了国家发改委的各司局、国家开发银行等相关部门外，还齐集了苏浙沪三省市主管副省（市）长以及长三角其他14个市的分管副市长。
外界注意到，在此次国家发改委对外宣布的“长江三角洲地区区域规划范围”中，浙江台州不在其列。
台州为何不在“长三角”？
关心区域发展的人，大抵忘不了去年8月中旬轰动一时的“台州成为长三角第16城”事件。台州提出申请加入长三角经济协调会组织，并被接纳，由此引发了一场“长三角将大扩容”的猜测。台州市当时的女市长瞿素芬一张喜滋滋的笑脸，在当年度“长三角城市全家福”照片中，分外引人注目。
在各方已经开始习惯把“长三角15城市”改称为“长三角16城市”的今天，台州却在未来5—10年左右的长江三角洲地区区域规划中“消失”了。
台州为什么被排除在外？
国家发改委地区经济司副司长陈宣庆在接受记者采访时披露：“长江三角洲地区”究竟应锁定在哪个范围，此前发改委也广泛征求并尊重了苏浙沪两省一市的意见。
事实上，“长三角”既是地理概念，近年来又更多体现了经济概念。它究竟有多少城市，不同时期、不同场合，都有不同的诠释。
陈宣庆解释，区域的合作可以呈现一种开放性特质，不必“画地为牢”，可以“扩容”，可以“＋”，也可以“泛”———像台州的“入会”，像其他已经递交 “申请加入长三角”的苏浙皖6城市，以及其他想要被认同为长三角城市的诸地市，可以预见的是，未来长三角区域的城市数量概念将淡化；但是，规划编制必然地有着区域界限，不宜模糊。因此，发改委在与两省一市共同商讨后，最终决定还是把“长三角区域规划”范围控制在传统意义的15城市。
其实，就在长三角区域规划编制工作正式启动前的8天，在上海，第五次长三角城市经济协调会召开。此前被认为可能“热点”的“递交申请的6座城市能否被接纳入会”，在这次会上并没有进行讨论。一个重大变化是，出现了“长江三角洲地区和其他地级市”的新提法。
没能纳入到“长三角区域规划”中，对台州究竟会有多大影响？正面的多还是负面的多？一切尚需时间证明。可以肯定的是，台州融入长三角的步伐不会停止甚至放慢———这不是规划所能决定的，而是市场经济使然。
当然，这多少还是会让已经成为“长三角第16城”的台州，今后难免尴尬。正如闻听此消息后，一位关心区域经济的人便本能地冒出一句：明年长三角市长峰会，当那15城市就区域规划讨论得热火朝天时，台州心情会怎样呢？
进度
区域规划何时出台
两大步骤
据悉，整个长三角地区的区域规划编制工作将分两个阶段。
第一阶段为前期研究阶段，时间从现在到2005年8月。重点是摸清当前长江三角洲地区的发展现状、特点以及存在的主要问题，研究提出区域发展的指导思想、原则和目标，需要通过规划解决的主要问题，以及应采取的政策措施，进而提出需要在规划阶段深入研究与解决的重大问题。
第二阶段为规划编制阶段，时间为2005年至2006年4月。重点是针对前期研究中发现的重大问题，提出发展思路、战略目标、空间布局、发展重点、主要建设内容以及相应的政策保障体系等。
时间节点
2004年11月底前，完成各相关组织机构的组建及成员确定；
2005年8月中旬，规划编制工作方案报领导小组审定；
2005年9月，正式启动规划编制工作；
2005年11月至12月，起草规划，并与全国总体规划、专项规划等衔接；
2006年1月至2月，公开征询，广泛听取意见；
2006年4月，报批规划。
看点
长江三角洲地区与京津冀都市圈进入国家战略体系，可谓“首次”，不过，区域规划工作在新中国成立后，却一直未停止过———
新规划会“与众不同”吗？
从目前掌握到的情况看，这次的长三角区域规划，肯定会出现与传统区域规划不同的鲜明特色。
国家发改委副主任刘江回顾了区域规划、区域政策的变革：新中国成立30年，实行的是“战略防御性经济布局”；改革开放初期，沿海发展战略；“七五”期间，划分“东、中、西”三大地带；到上世纪90年代，制定了七大区域发展规划，及至“十五”期间，重点确立了西部大开发战略和振兴东北地区等老工业基础战略。
“这些区域规划，在我国的经济建设中发挥了重大的作用，也取得了丰硕的成果，但是，”刘江指出，“用当前科学发展观的思想来衡量，还存在许多不足。比如，区域规划范围的确定、经济规划区和地域类型区的划分还缺乏充分、系统的研究；区域规划的方法、手段还有待进一步完善；区域规划的法律法规建设还处于较落后的状态。”
“十一五”规划中的长三角区域规划，将在许多方面出现较大的突破。
规划内容上，将着重体现“科学发展观”的要求。
“这是基本要求和重要特点。”长三角区域规划编制领导小组办公室负责人、国家发改委地区经济司司长郭培章说，“因为这是党中央提出科学发展观以后开展的第一次跨省市区域规划。”
实际上，初步决定的区域规划内容中就已经可以看出这一“导向”：目前已成立的8个专题研究小组中，直接关注经济增长所造成的资源、环境、生态破坏，以及这些破坏对经济社会发展所造成的负面影响、地区产业结构优化和区域间产业结构协调发展的关系等，就有能源组、水资源综合治理组、土地利用组、生态环境保护组4个，其他4个———综合交通组、城镇体系规划组、产业布局组和人力资源开发组，也都涉及整个区域可持续发展的问题。
规划观念上，将更强调“市场经济的特色”。
刘江毫不讳言地指出，“过去的环渤海湾地区等区域规划实施效果为什么不好，主要原因在于当时的规划更多按计划经济时期的偏重于行政干预的经济管理模式”。而无锡市副市长周敏炜说得更直接：眼下，政府对企业已经没有直接的调控能力了，如果政府要求企业“优势互补，错位发展”，根本就是不切实际，必须有新思路。
制定规划本身就是一种行政干预。如何使这种“干预”成为市场经济体制中的有机组成部分，而又不违反市场规律？
国家发改委和长三角市长们的倾向性意见相当一致：突出重点，而不是面面俱到。而重点应是需要政府履行公共职责，需要政府扶持、调控和引导的领域。按照体现政府职能、体现跨行政区问题、体现共同利益、体现先易后难的原则，来确定规划内容。
规划作用上，除“指导性”外，“约束力”首次被相提并论地高调指出。
按照中科院院士陆大道的理解，这个“约束力”包括两个层面的含义：就规划内容而言，将借鉴西方国家政府在区域规划方面的做法，在“不允许做什么”上加大规划力度，比如为减轻环境资源压力，很可能未来10年内“不准”再上一些高能耗、高污染的项目、产业，“不准”为保护地方利益而设置阻碍区域统一大市场的壁垒；就规范机制而言，新规划将通过政策保障体系的建立，各种层次的协商、仲裁机构的设立，使地方“违规”现象及地区纠纷能得到及时处置。
除此之外，编制方法上，将强调“提高社会参与度”。同时，实行由国家发改委牵头、会同国务院有关部门和有关省市政府共同组织开展的上下联动、分工协作的组织形式。
“总而言之，本次规划将特别强调规划理念的创新。”刘江说。
沪苏浙15城市进“长三角区域规划”
按照《长江三角洲地区区域规划工作方案》，长江三角洲地区主要包括：上海市，江苏8市（南京、苏州、无锡、常州、扬州、镇江、南通、泰州），浙江6市（杭州、宁波、湖州、嘉兴、绍兴、舟山），共15个城市。规划国土面积11.01万平方公里，2003年末人口7856万。
《华东新闻》 (2004年11月24日 第七版)
