这个问题所涉及的因素随意拿一个都够写本书。
在展开讨论之前，有必要强调再强调一个概念：地铁只是轨道交通的一种，不等于轨道交通；
在中国国家标准《城市公共交通常用名词术语》中，将城市轨道交通定义为“通常以电能为动力，采取轮轨运转方式的快速大运量公共交通的总称。”
轨道交通应包括：包括地铁、轻轨、快轨、有轨电车等
宏观上讲三个方面：
1、城区的建成面积；
2、城区人口以及可预见的增长人口；
3、经济规模以及可预见的良好经济规模；
《国务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》有这么一段“现阶段，申报发展地铁的城市应达到下述基本条件：地方财政一般预算收入在100亿元以上，国内生产总值达到1000亿元以上，城区人口在300万人以上，规划线路的客流规模达到单向高峰小时3万人以上；申报建设轻轨的城市应达到下述基本条件：地方财政一般预算收入在60亿元以上，国内生产总值达到600亿元以上，城区人口在150万人以上，规划线路客流规模达到单向高峰小时1万人以上。对经济条件较好，交通拥堵问题比较严重的特大城市，其城轨交通项目予以优先支持。”
看清楚，只是基本条件应满足上述条件，换句说，就算满足了也未必批准。
为什么要把上面这一段话拿出来，主要是为了纠正盲目立项轨道交通，罔顾实际需要，浪费巨大的社会资源。
首先，城市的交通是伴随着经济的发展而逐步提高的，交通工具与出行方式可以看成是在出行总成本的一个考量；例如：在超级城市纽约、东京之类，轨道交通成为出行首先，最重要的原因就是出行成本是最低的，其他的方式，要么价格昂贵，要么时间长，非常不适合人们。那影响着选择出行方式的成本考量是什么，对，就是经济收益，在城市里，尤其大城市，花太多的时间在通勤上，降低的通勤成本远远不足以覆盖下降的经济效益，那么处于对效益的追求，更加低成本快捷的交通方式进入选择范围，轨道交通就是适应这种形式而产生的。反过来，高效快捷的交通虽然运营成本巨大，但他带来的经济效益足以覆盖这种成本，那么经济就起了所谓促进作用，反之，就是资源的浪费；由于轨道交通的运行能耗（实际上公共交通的能耗）是相对固定的，如果没有足够的客流，即使勉力建成，巨大的运营成本会让纳税人苦不堪言，要保证客流量，就必须有相应的常住人口。说到客流量，很多人又要吐槽地铁票价贵等等，其实这正是客流不足或者分布不均有很大的关系，你想想，正常人也就上下班做做地铁，客流峰期就一两个小时，但是过了这一两个小时，轨道交通还是要开的，这些花掉的成本不比高峰期成本少；同样的道理，在公交也是一样的，为什么公共交通大家体验都不好，但还巨亏，因为公交体验好的时候没人去做，这些成本是需要所有人来买单的。还有一些其他原因，但都无法与客流量这一因素相提并论，省去了。但是目前的城市轨道交通还在发展初期，还要有大量的城市规划来配套，轨道交通的便捷远超你的想象。
最后再说说经济这个因素，即使在纽约，地铁也是常亏不倒，大家可能对本国的国情有意见，但这个例子相对比较使人信服：亏损的情况下还要维持运营，只有一个办法：补贴。谁来补贴，这个比较考验制度设计者的智慧。
但需要知道的是这个补贴制度要满足三个条件：
1、补贴是可持续的，换句说不能补贴到一段时间，没了，这个游戏就玩不下去了；
2、不能牺牲城市的经济发展，万一真出现要借债来补贴别人，游戏破局；
3、城市的市民大多数都能收益，这个比较难，既然是补贴，就肯定是拿掉别人的一部分来给另外一部分人，在这情况下要保持游戏的可玩性，确实不容易。
如此一来，作为公共交通，补贴的出钱者自然是财政，财政的来源取决于经济水平，如果因为财政多了这部分支出，财政赤字，那很明显，游戏就这样了，再加上轨道交通在建设时往往需要借一大笔债，现在还要贴钱运营，如果经济底子不足，谁也玩不下去。最后一个比较难，可行的方案，付出更多的金钱来换取相对的舒适度，或者反过来说，牺牲一定的舒适度来换取更高的效益。不管怎么样，整体上是收益的，但基本无法做到皆大欢喜。
