印度灾害管理简介
资料来源：上海社科院信息研究所
印度是世界上第七大国家，它位于南亚次大陆，面积约300万平方公里，北与尼泊尔、不丹、锡金和中国比邻；西北与巴基斯坦交界；东北与孟加拉国和缅甸接壤；南方与斯里兰卡和马尔代夫隔海相望。与亚洲其他国家相比，印度以大山和海洋为其特色。其北部被喜马拉雅山山脉环绕，向东蜿蜒进入印度洋，处于孟加拉湾和阿拉伯海之间，它处于北纬8°4′和东经37°6′到北纬68°7′和东经97°25′之间，有陆地边境15，200公里，海岸线7，500公里，它在孟加拉湾和阿拉伯海还有一群岛屿。全国大致分为北部高山区、南部高原区，中部平原和海岸岛屿四大地形区。印度南北长3 ，214公里，东西宽2， 977公里，由三大河流系统盆地（印度洋、恒河和布拉马普特拉河），沙漠地区又分成两大部分。印度灾害管理颇具特色，现介绍如下：
一、 印度灾害管理概况
印度是世界上灾害最频发的国家之一，频发飓风、旱灾、洪灾、地震、山体滑坡和雪崩等自然灾害。印度的地理位置和地理特征决定了它对许多自然灾害的抵御能力十分脆弱。
印度在国家、邦、县和区一级均有统一的灾害管理机构。印度宪法规定：印度实行联邦制，邦拥有很大的权力，一旦遇到自然灾害，营救和赈灾工作由邦政府负责组织实施。联邦政府对邦政府的救灾工作进行支援。详细的救灾机制在《突发事件行动计划》中已作详细规定。《国家突发事件计划》现已正式下发。
印度有精心设计的飓风检测跟踪系统。该系统覆盖主要江河、进行洪灾预报和警报以及旱灾监察措施。减灾的长远规划和准备已列入印度发展的总体规划。科研投入主要用于开发灾害预报系统和警报系统，开发抗灾建筑技术和若干正在出现的系统。
多年来，一些特别减轻自然灾害的项目正在运转中，由于几个世纪以来国家面临种种自然灾害，地方社区已经发展出对付灾害的一套行之有效的办法。
抗灾知识的大量积累是印度引以自豪的宝贵经验。一旦出现紧急状况，得到民间组织支持的社区就立即出动，协助国家对灾害有效管理。
国家正在制订规划，准备在下世纪对减灾的某些关键领域给予更多的关注。这包括将减灾内容纳入发展规划，包括建立有效的通信系统，使用最先进的信息技术，提供保险，提高公众特别是农村地区公众的减灾意识，开展对私营部门的教育运动以及加强减灾的制度机制和国际合作等。
印度承诺采取措施实现国际减灾十年的目标。印度认为国家间的合作特别是亚洲地区对于有效地减灾和备灾意义十分重大。因此有必要进行经验和知识的交流。作为地区合作的一部分，印度已经主办了数次地区性国际会议。每年10月的第二个星期三都会举办世界减灾日活动，以激发公众的减灾意识，动员他们采取备灾措施。不久前，印度已经成为驻日本神户的亚洲减灾中心的成员国。
二、印度自然灾害概述
从宏观考察，对印度造成巨大破坏的灾害主要有洪灾、旱灾、飓风和地震等四大灾害。
1 、洪灾。洪灾频发在6至9月的雨季，大部分受灾地区是布拉马普特拉河和印度河流域、恒河平原的恒河盆地，其他洪灾频发地区则是印度中部德干地区的纳尔马达河流域和塔普蒂河流域。印度每年有大约370万公里土地被淹，1998年灾害造成的损失达463亿卢比。
2 、旱灾。印度4亿公顷土地中的约有73.7%在每年受到旱灾影响，1987年印度遇到了百年一遇的严重旱灾，举国上下58-60%的农作区和2.85亿人受旱灾的影响。
3 、飓风。印度有7，5000公里长的海岸线，在孟加拉湾和阿拉伯海每年要遭遇5-6次飓风袭击。飓风来袭时间为雨季前的5-6月和雨季后10至11月。从1891年-1991年的100年间从阿拉伯海形成117次飓风，孟加拉湾442次飓风。仅1999年飓风袭击造成了1万人丧生和15亿美元的财产损失。
4 、地震。主要在喜马拉雅山脉地区。过去53年间，发生过4起里氏8级地震。
5 、山体滑坡。印度东北部的喜马拉雅山脉地区和西高止山区频发山体滑坡。
三、印度灾害管理组织及对策
印度灾害管理组织体制颇具特色。在国家、邦、县和区一级均有统一的灾害管理机构。按印度联邦制规定，一旦遇到自然灾害，营救和赈灾工作由邦政府负责，组织实施及整个管理以邦为主。遇到自然灾害时，有关邦政府的基本职责是负责采取营救、赈灾和安置。就有形资源、财政资源和其他补救措施而言，比如交通运输、灾情警报或粮食跨境调运等，则由中央政府进行支援。印度现行的国家一级、邦一级和县一级行政对策措施如下：
1 、国家级减灾组织机构
按照印度联邦体制，灾害管理主要由各邦政府负责。这不等于中央没有减灾机构。目前，印度有由内阁秘书领衔的灾害管理小组，成员包括涉及应对各种灾害的关键的部委。应对自然灾害是以农业部为主，其他各部密切配合。灾害发生后，受灾的邦将邀请中央政府的救灾小组（由若干部委组成）到现场进行灾情评估并提出援助建议。
2 、邦一级组织机构：邦一级备灾工作一般由赈灾和安置部或者财政部负责。邦一级也有邦政府首席秘书领衔的邦危机管理小组，小组成员由所有有关部机构的领导人参加。
3 、县一级组织机构：县一级建立协调考察委员会，委员会由县财税局长主持，县政府所有有关部门的领导人参加。
4 、突发事件行动计划：印度制定并下发了《国家突发事件行动计划》。该计划敦促全国各地毫不迟疑地开展救灾工作。根据出现的新情况，印度每年要对《国家突发事件行动计划》都要进行修订，其中包括中央政府各部委提出的应付各种自然灾害的新对策，规定工作程序，明确各行政部门的关键职责等。在邦一级，邦赈灾专员（或财税局赈灾秘书）通过财税局长或者赈灾副专员负责指挥和控制赈灾工作，财税局长和赈灾副专员是县一级负责所有赈灾、协调、指挥和控制的主要人物。
5 、财政救济计划：有关自然灾害的救济与安置的财政开支计划是由印度政府任命的财政委员会负责制制订，该计划每年制订一次。比如：1995-2000年度的财政救助计划其中有一笔资金叫灾难救灾金（Calamity Relief Fund），该基金由首席秘书为首的邦级委员会负责管理，基金的规模则视该邦遭受灾害程度而定。联邦政府和邦政府每年救灾基金分担比例为3：1，1995年-2000年各邦灾害救济金的总额为630.427亿卢比，遇到灾害，邦政府可以自由动用这笔资金。
四、 灾害的预报和警报
飓风。印度气象局负责飓风的跟踪并将有关警报及时送达有关用户机构。印度通过INSAT卫星和10个飓风探测雷达站进行飓风探测。气象预报、警报将定期发给港口、渔业和航空部门。1977年由于缺乏飓风预报，安得拉沿海地区的飓风造成的死亡人口达1万人；而1990年该地区作了及时预报，飓风所造成死亡人数就不到1千人。
洪灾预报。中央水资源管理委员会建有洪灾预报系统。该系统覆盖全国13个邦，63条大江大河，有157个预报站进行实时洪灾预报。仅1995年就共发出了8566个洪灾警报。预报洪灾时，使用了甚高频/高频（VHF/HF）微机无线通讯系统。
旱灾预报。印度气象局把整个印度划分为35个气象区，它每周发布雨情公报。公布雨量正常与否以及是否偏离正常的比例。国家水资源管理委员会负责全国60个大水库的水情监控及预报。小水库则由邦政府水利灌溉局负责监控。在印度气象局和国家水资源管理委员会监控预报的基础上，印度专门成立了国家农作物气候观察小组，负责跟踪旱情。
地震预报。根据过去地震情况，印度已经绘就里氏5级以上地震（5-9级）的主要信息图。印度国家气象局在全国共有36个地震观察站。1993年马哈拉施特邦大地震后，印度制定了地震预报现代化计划。
五、备灾和减灾措施
为了减少灾害造成的影响，除沿袭过去行之有效的灾害管理的一套做法外，印度制定了系列灾前备灾计划和部门发展计划。印度还制定了飓风地震等灾后重建计划。
洪灾。洪灾减轻的办法吸收更多的抗洪救灾。1957-1995年，印度共投资400亿卢比筑新堤16，200公里，开凿灌溉渠道32，000公里，使4，700个村庄免受洪灾之苦。与此同时，修建多用度水坝，比如东印度的达莫达尔河谷，奥里萨邦的希拉库德水坝和苏特里杰河（象泉河）上的巴克拉水坝。达莫达尔河系统蓄水量高达18.67亿立方。
旱灾。印度十分重视调水的灌溉系统建设，正在发展传统的蓄水池塘和开发地下水资源。每年用于大中型灌溉设施的投资从每年7.5亿卢比提高到第8个五计划的250亿卢比，新增3800万水浇地。从1977-1978年起，印度实行了沙漠发展计划。该计划旨在控制土地沙漠化趋势。该计划涉及印度14个邦的149个县。与此同时，在7个邦36个县还实施地区抗旱计划。印度有1亿公里新开垦的耕地，现正在进行水土保持计划。旱灾造成大量的灾民和失业人口，印度出台了给农村贫困人员补贴工资的《就业保障计划》。该计划主要在受旱灾地区实施。
飓风。主要是帮助修建避风所，在沿海地区植树造林以减轻飓风的袭击。1990-96年德拉邦滨海地区实施了飓风重建工程。该工程包括居民住宅和社会公共设施的重建，比如：修建道路和通信网络等。
地震。由于非工程式建筑，如传统土、石和结构住房在地震中大量倒塌，从1960年开始，印度在鲁尔基大学开始研究抗震建筑材料研究，印度科技部正与世界银行合作，进行地震仪表发展升级和印度半岛地区其他平行的地球物理研究，印度气象局、国家地球物理研究所、印度测量局、印度地球物理测量局的其他一些学术研究团体等组织参加该研究项目。
六、长期减灾措施
为了改善灾害管理战略并从长远来提高国家减灾能力，印度采取如下各个方面的措施：
1. 强化人力资源的开发以提高减灾意识和成功减灾管理的能力；
2. 认真总结各种自然灾害的经验教训，并以史为鉴，解决未来的灾害；
3. 长期减灾措施将聚焦于国际减灾十年的目标要求上；
4. 为达到长期减灾效果，应审查与不同地区灾害管理有关的发展计划，并把减灾内容列入规划之中；
5. 培养公众的防灾、备灾的减灾意识；
6. 实施减灾咨询、研究计划，提高对于有关减灾措施和减灾管理的了解；
7. 提出统一的专业化灾害管理战略；
8. 改进有效的灾害管理的预报、警报和通讯系统。
1993年12月起，实施了《中央部门自然灾害管理计划》（NDMP）。该计划目标旨在提高减灾、备灾和抗灾的能力，计划包括如下内容：（1）人力资源开发；（2）按联合国国际减灾十年开展的活动；（3）研究与咨询活动；（4）重大事件资料收集编辑；（5）加强自然灾害管理部门；（6）创建国家灾害管理中心和邦灾害管理分中心。
该计划已取得如下重大的进展：（1）1995年在新德里印度公共行政学院创建了国家灾害管理中心；（2）在印度25个邦中建立了16个培训研究所建立灾害管理分中心；（3）收集了岛塔尔卡希地震和拉图尔地震资料，对喀拉拉邦的山地滑坡、拉贾斯坦旱灾和安德拉邦飓风进行了研究；（4）编撰了拉尔·巴哈杜尔夏斯特里行政系统培训手册；（5）举办了各种自然灾害管理的培训班、研讨会（6）印刷了45000本供儿童教育用的国际减灾读物。
七、 印度与国际减灾十年
印度一直遵循国际减灾十年的目标和宗旨办事，制订了印度国际减灾十年计划。1994年印度农业部组织了一个阵容强大的代表团出席在日本召开的世界国际减灾会议，印度把每年10月的第二周的星期三定为"减灾日"，国家和邦政府的培训机构和其他组织进行纪念活动。
1993年2月1-5日，印度主办了第四届国际减灾十年科学技术委员会的大会。
1994年3月30日-4月2日由南亚区域联盟发起由印度政府主办了"自然灾害研讨会"。
1994年5月农业部长率代表团参加了世界减灾会议。
1994年9月28日-29日，印度政府主办了"洪灾损失综合预防与管理研讨会（该会由联合国亚洲及太平洋经济与社会理事会发起）。
印度最近已成为总部设在日本神户的亚洲减灾中心的会员国。
八、2020年展望
尽管印度采取了系列减灾措施，但是灾害造成巨大损失的趋势尚无改善的迹象，人口的巨大压力，环境退化以及无计划的城市化是造成灾害频发的重大因素。为此，需要加快减灾的步伐。目前，印度计划重点关注如下几个方面：
把减灾纳入发展规划；
开发有效的通信系统；
使用最先进的信息技术；
实施灾害保险计划；
提高公众的减灾意识和（特别在农村）开展宣传教育运动；
立法与法律支持；
动员私营部门积极参与减灾；
加强国家农业部国家灾害管理司制度机制，加强地区或双边的国际合作。
本文系根据印度农业部自然灾害管理司司长阿尼尔·辛格主笔的《印度1999年国家减灾》报告编译
