新加坡语言教育政策之转变
李懿芳
国立暨南国际大学比较教育研究所研究生
在众多亚洲国家中，新加坡为少数以英语作为主要沟通语言的国家，然而就
一个由多种种族组合而成的国家而言，这样的决定并非一蹴可成，为顾及各种族
的利益，其间经历许多沟通与协调，均反应在一连串的语言教育政策上面。正由
於新加坡具有多种种族的特徵，为了避免引起种族间的冲突，教育一向被政府列
为敏感的话题，因此我国国内有关新加坡语言教育政策的资料，也相形鲜少，仅
片面了解其实施双语政策，并有显著的英语教育成果。我国的语言教育政策自光
复以来多有变化，国语与母语之间的关系从对立演变至共存、第一外国语（英语
）教育在八十六学年度起，开始延伸至小学阶段……，这些种种的变革值得我们
加以深思与关注。所谓他山之石，可以攻错，新加坡在语言教育上的努力与经验
，值得我们进一步的了解。本文拟先从新加坡语文环境著手，探讨其种族、文化
、历史等社会背景与语言政策发展的关系，再探究自一九六○年代以来，新加坡
所实施主要的语言教育政策内容，以期了解新加坡整体语言教育政策发展与转变
，做为我国未来语言教育政策发展的参考资料。
新加坡的语言环境
新加坡为一蕞尔小国，位於东南亚中心，总面积约为633平方公里。分析新
加坡的地理要素，其中影响语言发展者主要有二：第一、位於太平洋与印度洋的
航运要道上，又有天然良港的条件，成为水路交通的重要枢纽，由於邻近各地的
人种往来频繁，使其形成一多种种族、多种语言的社群；第二、在地形上与马来
半岛连成一体，二者之间密不可分，举凡政治、文化、语言、生活、历史发展等
方面，均深受其影响。
新加坡的历史尚短，原为一人口稀少的渔村。一八一九年元月二十九日，英
人莱佛士登陆新加坡，把新加坡开辟为一自由港，成为英国殖民地，为新加坡历
史的起源。新加坡成为一贸易自由港之后，吸引外地劳工前来，主要以中国、印
尼、印度三地居多。其中印尼与马来人本属同种，因此新加坡居民以华人、马来
人、及印度人为主，号称三大民族。根据一九九七年统计，新加坡人口中以华人
比例最大，占77.4％，马来人次之占14.2％，印度人占7.2％，其他种族占1.2％
。
新加坡多种种族的背景，是构成语言多样化的重要因素之一。虽然新加坡的
人口以华、巫、印三族为主，但是各族内又存在许多小族群，根据一九五七年人
口普查，新加坡华、巫、印内部大大小小的种族共有二十五个之多，而且无论种
族的大小，都有自己的语言，其间语言之复杂由此可见。
由於外在因素与内在因素的考量，英语在新加坡社会越形重要。就内在因素
而言：一、新加坡种族多、语言杂，三大族群中，没有一种语言有近半数的他族
人懂得，选择任一族语言做为主要语言，均会引起他族的不满。英语虽本为殖民
地的语言，但有过半数的各族人懂得，较易为各族人所接受；二、新加坡政治权
力与英语关系密切，统治阶级的语言、法律的规定系以英语为主，也奠定了英语
不可动摇的社会地位。就外在因素而言：第一、英语为商业及国际贸易用语，此
为新加坡的经济命脉；第二、英语也是现代科技的主要用语，对追求最新科技不
遗余力的新加坡而言，是不可缺少的能力。
新加坡的语言教育政策
根据学者W.Stewart的分析，多元民族的社会在建国过程中，对语言计划所
采取的政策，可归纳为两大类：第一、独尊一种语言：利用教育及法律等手段消
除其他语言，而独尊一语作为国语；第二、多种语言并存，而择一或若干种做为
官方语言，及不同族群间沟通的语言（郭振羽，1995：57）。新加坡的语言教育
政府基本上是采取第二种策略。以下即自新加坡独立以前为起点，探讨一九九七
年以前重要的语言政策，以期获得整体的概念。
一、一九五六年「各党派教育报告书」强调平等对待所有语言
一九五○年代，基於社会文化及政治因素的导向，新加坡众多语言已经发展
成为四个主流－英语、华语、马来语及淡米尔语。根据一九五○年各种语言源流
学校学生注册人数统计，当时华语学校为72,951人、英语学校为49,690人、马来
语学校为8,579人、淡米尔语学校为1,205人（Dudley, 1980：204）。在教育系
统中，华语使用比例虽高居第一，然而若以就业机会来计算，英语则位居首位，
使得越来越多华语学校的毕业生面临就业困难，尤其在一九五四至一九五六年间
更形严重。因此「各党派委员会」（All Party Committee）於一九五五年开始
著手调查华语学校的情况，其报告书为新加坡第一个国家语言教育计划，主导新
加坡日后语言政策发展的方向。
「各党派教育报告书」最重要的建议之一：不论各学校所使用的语言为何，
一律平等对待。为确保本土语言面临英语的冲击不致消失，并增加对本国语学校
的经费补助。虽然各党派报告书对华语学校情况进行深入调查，但其主要目标是
在打破英语被其他本国语言学校排挤的障碍，并建立一个能对新加坡忠诚、且具
有马来亚意识的教育制度。委员会认为新加坡的发展，必然走向与马来西亚联邦
合并的结果。对日后人民行动党（People's Action Party）在语言与教育方面
的宣示，产生极大的影响，如平等对待英语、华语、马来语及淡米尔语，尊重各
种语言源流学校并存发展的形态，指定上述四种语言为官方语言，并规定马来语
为国语等措施。
二、因政治考量，采取以马来语为主的多语政策
第二次世界大战结束后，亚非各地纷纷兴起了独立自主的运动，新加坡於一
九五○年代开始，在人民行动党的领导之下，争取独立。当时由於政治策略上的
考量，领导阶层以谋求与马来亚联邦合并为最终目标，在语言政策上也采取相对
应的措施－即以马来语为主的多语政策。
新加坡政府於一九五九年成为一自由邦，人民行动党在普选后得到多数支持
，成为执政党。同年，自治邦宪法宣布马来语为「国语」，政府并继续以各种措
施，推广及提高马来语的地位，为「合并」做准备。其中较为重要的措施如下（
郭振羽，1995：60）：
1.成立「马来语语言及文化协会」。
2.教育部成立「马来语教育谘询委员会」。
3.规定在政府学校任教的教师，须具有第一级马来语程度：公务员程度则须
有第二级马来语程度。
4.开办中学程度马来语课程，并成立马来文中学。
一九六三年新加坡如愿地加入新成立的「马来西亚联邦」，更加积极推广国
语（马来语），例如成立国语行动理事会、推行「国语月」和「国语周」运动、
增加媒体播放马来语的时间、政府公告及公文，开始使用马来文等。
虽然积极地加强马来语的教育，但事实上新加坡政府在教育上仍然坚持四种
语文源流学校平等并重的多语政策。所以尽管在政策上新加坡力求与马来西亚联
邦一致，但在基本语言政策上，二者之间仍存在无法弥补的鸿沟。由於马来西亚
只承认一个国语（马来语），因此星马之间语言和教育政策的分歧，以及二者在
文化和民族政策上的差异，造成了一九六五年新加坡被迫脱离马来西亚联邦而完
全独立。
三、星马分离，语言政策再次调整
表面上，脱离马来西亚联邦对新加坡语言政策没有很大的影响，依旧维持双
语政策、国语仍为马来语，并和英语、华语及淡米尔语共列为官方语言。然而，
当新加坡确定脱离马来西亚联邦时，语言政策也产生了些许改变。
首先，一九六六年起，马来语不再被视为国家学制中主要的教学语言，也失
去做为主要工作语言的功能；其次，媒体转移焦点到其他语言上。例如：一九七
七年二份主要的英语日报定期刊载学习华语的方法、发行量最大的二份中文报，
在每日的双语版中刊载华语及英语的教学内容、广播媒体也经常性的播出英语课
程等，这些种种措施与一九六○年代早期倡导马来语为国语时有明显的不同。这
时，马来语的国语地位只是象徵性的地位。
此时期有二方面的改变值得注意：英语成为主要工作语言，以及对母语保存
的重视。由於英语在新加坡为一中立语言，没有偏袒任何一个族群，并对新加坡
成为国际商业中心、地区金融中心等角色提供相当大的助力，因此渐渐成为当地
主要的工作语言。另一方面，新加坡人意识到母语的保存，不但能发展文化的根
源、提供次国家层次的统整，并能培养「情感上的归属感」。
四、双语政策的评鉴与改革
一九七○年代影响新加坡语言教育政策最主要的文献，即为「一九七八年教
育部报告书」（the Report on the Ministry of Education 1978）。一九七八
年八月，新加坡副总理Goh Keng Swee博士领导的教育研究小组针对新加坡的教
育制度及语言政策进行检讨与评鉴。研究小组提出了「一九七八年教育部报告」
，对新加坡有关教育方面的语言政策，提出详细及权威的评论。其中重要的发现
如下：
1.读写能力低：至少有25％的小学六年级学生未能达到最低的读写能力标准
。
2.一九七五至一九七七年间，参加小学离校考试的学生，62％未能通过第一
或第二语言考试。
3.学校於各种测量能力表现的途径－测验、报纸及书本阅读中，表现不佳。
4.几项提升语言程度的策略，经评估后成效不佳。
简而言之，这份报告发现由於对语言能力要求过高，使得双语政策未能普遍
有效的实施。新加坡政府认为有必要为不同学习能力、学习态度及学习兴趣的学
生，安排不同学习课程，因此著手实施学制的改革，亦即於小学及中学阶段实施
分流制度。
依照新教育制度，小学前三年的课程主要以语言学习为主，使学生在此阶段
能为将来学好数学、科学和其他课程打下一个良好的基础。小学三年级结束后，
学生依分流考试成绩及双语能力分配至「正常双语课程」（normal）、「扩大双
语课程」（extended）、「单语课程」（monolingual）。中学阶段则依小学离
校考试，将学生分流进入「特别」（special）、「快捷」（express）及「普通
」（normal）课程，特别及快捷课程学生学习两种语言，四年级结束时参加GCE
'O' level考试，通过者可进入大学预备学校学习；能力较差的普通课程学生，
四年级末接受GCE 'N' level考试，通过考试者可以再学习一年后参加'O' level
考试，未通过者则参加职业训练或就业。
五、语言标准化问题－语言本文的转变
学者Kloss将语言计划分为两类：一是「语言本文计划」（language corpus
planning），指针对语言的设计和处理，包括新字汇和术语的厘定、字典的编撰
、新拼音方式或书写方式的设计等；一是「语言地位计划」（language status
planning），针对语言在社会上的地位和功能，做适当的处理和调整，以达到某
些既定的目标（郭振羽，1995：67-68）。
语言本文计划涉及语言标准化的问题，由於新加坡早期系由外来移民所组成
，使用的语言均为「外来语」，这些语言经过长期使用自然与他种语言相互「干
扰」及「借用」，出现与原来语言有异的本土化特色，因此乃有「新加坡华语」
、「新加坡英语」的出现（郭振羽，1995：68）。由於新加坡是一个开放的国际
都市，若坚持以本地特色的语言做为标准，会造成语言上与外界隔绝的情形，因
此语言标准必须遵循外来（原来）的规范，亦即不涉及主动设计或文字的改革，
而只是在政策上决定采用何种外来规范，或外来的文字改革，以做为本地的标准
。以下分别介绍四种官方语言所涉及的语言标准问题。
华语所涉及的「本文计划」引起的问题最多，影响也最大，其中特别值得注
意的是「简体字」的使用及「汉语拼音」的推行。新加坡一九六○年代开始使用
简体字，为符应政策实施双语政策的一项改革。由於华语最困难的就是书写能力
的学习，简体字可节省书写及学习的时间，因此以简体字取代繁体字，可简化华
语的学习（Dudley, 1980：217-218）。
在拼音方面，早年新加坡华语教学系以「注意符号」为准，自一九七○年代
中期开始，随著中国「汉语拼音」办法的公布实施，新加坡教育当局也决定全盘
采用，规定华族学生必须用华语姓名的汉语拼音，做为学校使用的英文姓名，以
减少方言的影响。但此措施带来极大的反弹，对於不少华人而言，华语姓名惯以
方言发音，因此不论姓Tan（陈）或姓Teo（张），他们的姓氏已成为身份认同的
一部分。由Tan改为汉语拼音的Chen，或由Teo改为Zhang，虽然都是华文「陈」
或「张」，但对他们而言乃是强制改变世代沿用的姓氏，侵犯其基本人权。然而
尽管面临舆论的反对，新加坡政府仍坚持於一九八○年开始在小学实施，并扩及
全国中小学（郭振羽，1995：70）。
马来语本文的转变主要依循马来西亚及印尼二国。印马两国均使用马来语为
国语，并各有其语言策划机构，负责马来语标准化和现代化的工作，在印尼的机
构称为「语言与文学机构」（Institute of Language and Literature），在马
来西亚的机构称为「国立语言发展中心」（National Center for Language
Development）。为协调双方关於马来语的语言计划，印马政府组织一个「马印
语言理事会」（Majlis Bahasa Malaysia/ Indonesia），负责协调两国语言发
展的决策。新加坡原则上全盘接受语言理事会的决定，将其实施於学校、大众传
播及政府相关公告文书等。
淡米尔语由於使用人口少，政治及经济效益低，在新加坡一直未受到政府的
重视。印度马德拉斯（Madras）为淡米尔语的中心，对语言计划议题有很大影响
，例如过去直接借用英语的情况相当频繁，未来将逐渐以翻译的方式取代。在马
德拉斯开展的文字改革，经由期刊、杂志等影响新加坡的淡米尔语；本地的淡米
尔报纸在传播上也扮演相当重要的角色。
英语涉及的语言标准问题，主要是英语方言－「新加坡英语」。政府当局主
张必须推行国际标准的英语，亦即以英国广播公司所代表的BBC English为准，
文法和拼音也以英国本土的标准及规范。然而一些语言学家Tongue（1974）、
Platt（1975）等的研究，发现新马地区的英语虽非标准，但有其特色及社会功
能，不必完全否定本土英语的地位，甚至可适当承认其存在。尽管如此新加坡政
府仍积极推动标准化英语，如招募讲道地英语者任职中小学及训练本地教师、经
常性的举办在职课程及座谈会提升英语水准、教育部也透过语言计划中心提供学
校教师有关提升英语使用的课程等。
六、全国性学制的公告
根据统计资料显示，登记华语源流学校的小学新生，自一九五九年的46％降
至一九八四年的0.7％。一九八三年十二月教育部提出，由於少於1％的小学新生
登记华语源流学校，而且已经没有学生登记就读马来语及淡米尔语学校，因此公
告所有学生在一九八七年将以英语做为第一语言，为全国性学制的实施。此措施
引起相当程度的争论，其中主要是来自受华语教育者的抨击，认为华语程度将为
此下降。政府则声称若有足够的家长要求学童进入华语源流学校，则会重新开办
以华语为第一语言、英语为第二语言的学校；并增加以华语及英语为第一语言的
小学。
七、改进小学教育报告书
一九九一年三月，教育部发表「改进小学教育报告书」（Improving
Primary School Education Report）对中小学教育产生深远的影响。根据调查
当时的教育制度存在几项缺失，急待改进：1.学习能力较差的学生需要更多时间
学习双语；2.小学生转到不同分流课程的比率持续偏高，有延缓一年分流的必要
；3.进入职业暨工业训练局的单语分流学生未具充份准备，且中辍者多。有鉴於
此，改进小学教育报告书主要建议如下：
1.提供三阶段、七年的小学教育（包括一年学前教育，小一至小四基础阶段
，小五至小六定向阶段）。
2.重新修订小一至小四课程分配时间：英语占33％、母语及道德教育占27％
、数学及其他课程各占20％。
3.调整小学离校考试，以「安置性测验」取代「失败－通过性测验」。
4.小三分流延至小四结束时举行，并在小五及小六时提供三种语言分流课程
，分别为EM1（英语和母语均为第一语言程度）、EM2（母语为第二语言程度）、
EMO（母语以口语型式学习）。
结语
由上述可知，新加坡语言教育计划受政治、族群、经济、文化等因素影响深
远。综合分析，今日新加坡的语言政策，系以下列几点为主轴：1.华语、英语、
马来语及淡米尔语四种官方语言并存；2.坚持双语政策，英语为各民族学生必须
学习的共同语言；3.英语为工作语言，并具有国语的实际地位（de facto
national language）；4.各族学生均需学习母语，做为保留传统文化的媒介。
新加坡经历三十多年的变革，突破种族间的藩篱，在语言政策上找到了一个平衡
点，虽然无法满足所有种族的需求，但多数均能接受这样的安排。新加坡多年来
处理语言政策的经验，值得做为我国思考这类问题的参考。
参考文献
中文部分
云惟利（1995）。语言环境。载於云惟利编：新加坡社会和语言。新加坡：中华
语言文化中心。
郭振羽（1995）。语言政策和语言计划。载於云惟利编：新加坡社会和语言。新
加坡：中华语言文化中心。
英文部分
Dudley De souza (1980). The politics of language: Language planning in
singapore. In Evangelous A. (Ed.), Diachronic perspectives
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Gopinathan S. (1994). Language policy changes 1979-1992: Politics and
pedagogy. In Gopinathan S. (Ed), Langauge, society and education in
Singapore: Issues and Trends. Singapore: South East.
Singapore Legislative Assembly Debates (1956-58). Official Report,
(Vol. 2,) 1st Series, p.71.
