早在19世纪60年代,清政府就有建立海军的打算。无论是恭亲王奕托李泰国在英国购买兵轮,还是曾国藩、左宗棠、李鸿章设厂造船、派人出国留学、建立船政学堂等,都是出于这一目的。仅由于清政府决心不大,故进展缓慢,十年间一直处于准备阶段。
促使清政府迅速建立海军的直接动因是日本侵略台湾的事件。同治十三年(1874)日本以与己毫不相干的琉球居民与台湾居民的民间纠纷为借口,派兵进攻台湾。这一事件暴露出日本侵略中国的野心,使清政府强烈感受到来自海上的威胁。事件平息后,清政府上上下下掀起一场筹建海军的议论。光绪元年(1875)清政府综合这场讨论的意见,决心每年从海关和厘金项下拨款400万两作为海防经费,任命两江总督沈葆桢、直隶总督李鸿章为南、北洋海防大臣,负责筹建新式海军。同时议定,首先集中力量建成北洋水师,然后一化为三,十年之内完成北洋、南洋、粤洋三支水师的创建工作。这是中国创建新式海军的开始。
为了培养海军人才,光绪二年(1876)李鸿章奏请派李凤苞率福州船政学堂学生30名分赴法、英两国学习轮船的制造与驾驶技术,光绪六年(1880)奏请建立天津水师学堂,光绪七年(1881)又奏请由福州船政学堂选出学生10名,续派英、法学习。为了使新式海军(当时又称外海轮船水师)同原有的内江、外海水师相区别,李鸿章还于同年(1881)奏请将原水师三角旗改为纵3尺、横4尺的长方旗,质地章色(黄地、蓝龙、红珠)不变,以充海军军旗。为了加强对新建海军的统一管理,光绪九年(1883)总理衙门添设海防股,光绪十一年1885)清政府又设立海军衙门,任命醇亲王奕诚总理海军事务,庆郡王奕勖、直隶总督李鸿章为会办,正红旗汉军都统善庆、兵部右侍郎曾纪泽为帮办。同时决定,北洋练军之始,即著李鸿章专司其事。
然而,在筹建海军的过程中,清政府并没有按照最初的设想办理。
