西方发达国家环境经济政策实践与启示
内容摘要］目前，我国的环境管理还主要以行政指令管理方式为主，环境经济政策还不
完善,环境经济政策的地位还远没有真正发挥出来。因此，迫切需要广泛借鉴发达国家的经
验，积极开展环境经济政策研究，使得环境经济政策成为建设生态文明社会的重要支撑。
［关键词］环境；环境经济政策；实践经验；启示。
党的十七大报告首次把“建设生态文
明”明确列为新时期全党全国人民的奋斗
目标，而建设生态文明社会需要强大的社会
理念、政策法规、技术手段做支撑，其中环
境经济政策就是重要的政策和制度保
障。目前，我国的环境管理还主要以行政指
令管理方式为主，环境经济政策还不完善,
环境经济政策的地位还远没有真正发挥
出来。因此，迫切需要广泛借鉴发达国家的
经验，积极开展环境经济政策研究，使得环
境经济政策成为建设生态文明社会的重
要支撑。
一、西方发达国家环境经济政策的实
践经验
所谓“环境经济政策”是指按照价值规
律的要求，运用价格、税收、信贷、收费、保
险等经济手段，调节或影响市场主体的行
为，以较低的成本达到有效控制污染的目
的，实现经济增长与环境保护的协调发展。
与传统的指令性行政控制手段的“外部约
束”相比，它是一种“内在约束”力量，具有
降低环境治理成本与行政监控成本、促进
环保技术创新、鼓励清洁生产、协调经济利
益关系等优点。
早在20世纪70年代，面对日益严重的
环境问题，市场经济比较完善的西方发达
国家就积极应用环境经济政策来实现经济
与环境的协调发展，取得很好效果，在实践
上也积累一定的经验。
1.确立环境经济政策的目标和基本原
则。为实现以较低的成本达到有效控制污
染问题和经济与环境的协调发展的目标，
西方各国基本确立全方位多领域的宏观环
境经济政策的基本原则：（1）环境治理与污
染控制并重，治理环境污染开始由末端治
理向源头治理转变。如德国于1986年实施
的《废弃物限制及废弃物处理法》,发展方
向从“怎样处理废弃物”提高到了“怎样避
免废弃物的产生”，使生活垃圾回收率已达
70%,垃圾再利用行业每年直接创造410亿
欧元的价值,约占全国GDP的2%。（2）遵循
污染者付费和使用者付费原则，“胡萝卜”
和“大棒”手段并用。西方各国普遍利用税
收、信贷、价格等经济手段引导企业将污染
成本内部化，从而达到事前自愿减少污染
的目的。如通过环境保护税的苛征加重污
染者的税收负担,使其外部成本内部化,促
其减轻或停止对环境的污染和破坏。（3）由
“事后治理”向“全程监控”转变，使产品收
费、注册管理、补贴和押金制度等经济手段
能够发挥更大的作用。如美国国家环境表
现跟踪计划（NFT）是近年来实行的一项鼓
励性的污染预防新政策。
2.多种环境经济政策工具联合运用。
根据政策工具的类型的不同，环境经济政
策工具包括：（1）市场创建手段，如排污权
交易；（2）环境税费手段，如环保税、排污收
费等；（3）金融和资本市场手段，如绿色信
贷、生态保险等；（4）财政激励手段，如对环
保技术开发和使用给予财政补贴；（5）其他
手段，如罚款手段、押金制度等。其中以环
境财政政策、环境税收与收费、绿色金融与
保险、排污权交易等最为成功。如美国国会
在1990年推出涵盖全国的二氧化硫排污权
交易政策，有效地保证环境目标的实现。据
统计，参加二氧化硫排污权交易的电厂
1995年二氧化硫的排放量比1990年减少
45%，而没有参加交易体系的电厂1995年
比1990年排放量增长12%①。
3.保证环境经济政策实施的环境法律
保障体系比较完善。市场经济本质上是一
种法治经济，参与指导市场运行的环境经
济政策只有在相应的法律保护下，才具有
合法性和权威性。为此，西方各国普遍建立
保证环境经济政策实施的环境法律保障体
系。如荷兰环境立法涉及污染控制和自然
资源保护的各个方面如地表水污染控制
法、空气污染防治法、危险物质法、化学废
料法、噪声治理法、废弃物污染防治法、核
能法等构成了荷兰环境法比较完整的体
系，特别是1995年制定一部目前除法国《环
境法典》外世界上综合性最强的一部综合
性环境法———《环境管理法》，对各项法律
制度在基本法的层次上进行了协调统一。
4.环境经济政策实现一体化，包括纵
向一体化与横向一体化。纵向一体化是指
政策的连贯性与稳定性。横向一体化是指
不同部门环境政策的协调性与一致性。由
于环境问题的解决是一个长期而渐进的过
程,需要多部门的参与合作,因此只有实现
环境政策一体化才能使各部门的工作围绕
一个明确而稳定的政策核心。如荷兰一贯
坚持环境经济政策的连贯与稳定，并规定
实现各部门环境政策的协调是荷兰住房、
空间规划与环境部的重要职责。
5.环境政策的制定与实施都鼓励公众
参与，注重公众环境保护意识的培养，提高
公众执行环境经济政策实施的自觉性。西
方各国普遍认为，仅凭政府自身是不能解
决环境问题的,只有实现政府当局与各级
部门、社会团体和民众的携手合作,才是实
现可持续发展的唯一途径。如荷兰环境政
策中目标群体的广泛性与环境组织机构的
广泛性使政策的推行有社会基础,环境信
息运动更进一步提高了公众的环境意识,
使环境价值与标准成为公众自觉的价值判
断,从而改善全社会的环境行为。
二、西方发达国家环境经济政策的启示
借鉴西方发达国家环境经济政策的成
功经验,解决我国目前日益激化的资源与环
境矛盾,笔者认为至少可以得到如下启示。
1.环境经济政策的有效实施必须多种环境管理的经济手段的联合运用。西方发
达国家实践经验表明，只有建立多种环境
经济政策工具，形成一种合力，才能保证环
境治理目标的实现。而我国目前以已实施
三十多年的排污收费制度的使用最为广泛
和最具有影响力。排污权交易、生态补偿等
政策处于试点阶段，环境经济政策工具单
一，政策体系不完善，环境经济政策的合力
还未形成。如“与国外相对完善的环境税收
制度相比,我国缺少针对污染、破坏环境的
行为或产品苛征的专门性税种,即环境保
护税。现行的环境保护税收措施不健全,规
定也比较粗糙,税制绿色化程度比较低,多
数税种的税目、税率和税基选择都没有直
接考虑环境保护和可持续发展,对环境保
护的调节力度不够”②。即使是排污收费制
度亦存在收费标准过低和只对超标准排放
污染物的企业征收的问题，没能建立资源
价格与环境税费体系，按照“排污费高于治
理成本”的原则征收排污费。据统计，我国
收取排污费的标准仅为污染治理设施运行
成本的50%左右，某些项目的排污费甚至
不及治理成本的10%。在市场经济条件下，
这种超标排污费低于治理费的环境经济政
策，必然导致企业选择“超标排污、超标缴
纳排污费”而不积极治理污染，无法实现企
业污染治理的内部化。
2.环境经济政策的有效实施必须构
建完善环境经济政策法律保障体系。为了
使环境经济政策具有合法性和权威性，西
方发达国家普遍构建以环境基本法为基
础的涉及污染控制和自然资源保护的各
个方面的环境法律保障体系。而我国环境
法律体系也算完备，截至2006年,已颁布
实施的环境保护法9部、资源法15部、行政
法规50件、环境标准800多项、地方性法律
900多件，但问题在于：（1）我国环境法律
的有关规定原则性强，操作性差；（2）门类
较为齐全，但环境基本法还不够完善；（3）
法律数目较多，但执行力度远远不够，影响
了法律效力；（4）特别是当前西方国家一些
新的环境保护政策思路，在我国的环境法
中还没有得到充分体现。
3.环境经济政策的有效实施必须实现
各职能部门的高度参与密切合作和鼓励公
众参与。而我国环境经济政策在实践中没
有全面推行和完善的一个重要的原因是环
境经济政策涉及到各个部门、各个行业和
各个地区之间的权能和利益调整。当理论
的前瞻性与分割管理体制下的利益格局发
生冲突时,环境经济政策就难免“知易行
难”③。同时，虽然我国公众的环保意识较以
前有一定的提高，但与一些发达国家相比，
我国公众参与在观念上、机制上、深度和广
度上都还存在一定差距，如公众参意识和
信心不强、机制不健全、参与度较低。这都
影响环境经济政策实施效果。
三、完善我国环境经济政策的几点建议
1.尽快完善环境经济政策法律保障体
系。当前的重点是：（1）在《环境保护法》中
增加生态保护、资源循环利用和高效利用
的内容，完善法律制度和规定，协调各单项
环境和资源法律，使其真正成为一部综合
性的环境基本法。（2）抓紧制定《环境影响
评价法》和《清洁生产促进法》，对一些关乎
全局的政策、规划和计划要实行环境影响
评价，真正从源头遏制对环境的破坏。（3）
要尽快在我国环境法中体现循环经济的思
想，把资源的高效利用和污染控制有机结
合起来，以促进可持续发展战略的实施。
（4）尤其要确立最严厉的环境保护制度，包
括严格的法律制度、环境标准、训练有素的
执法队伍、行之有效的执法手段等,核心要
杜绝一切环境违法行为,要让任何对环境
造成危害的个人和单位补偿环境损失，绝
不允许“少数人发财、人民群众受害、全社
会买单”的情况出现④。（5）注重解决环境经
济政策实现一体化问题。令人欣慰的是，
《国务院机构改革方案》明确要组建环境保
护部，以加大环境经济政策规划和重大问
题的统筹协调力度。
2.加强环境经济政策的研究，尽快建
立和完善我国环境经济政策工具体系。在
制定相关的政策时要从政府的宏观调控职
能转换及与其他有关政策相协调等角度考
虑，在经济结构调整、能源发展战略、财税
金融、农业和交通等政策中引入有利于环
境的经济激励手段，改变目前以排污收费
制度为主的单一手段。但由于我国正处于
从计划经济体制向社会主义市场经济体制
过渡的时期,实际经济情况与美国发达市
场经济国家相比有许多特殊性,不可能一
蹴而就地建立完善的环境经济政策体系,
而“我国严峻的环境形势不允许我们在万
事具备下再去实施那些理想的环境经济政
策，只能边研究、边试点、边算账、边总结，
联合各方力量，全面推动建立有中国特色
的环境经济政策体系框架”⑤。
3.鼓励社会公众的广泛参与。只有社
会公众的广泛参与,才能形成全社会保护
环境的群众基础和社会基础，减少环境经
济政策的有效实施的阻力。为此，一要加强
全民生态科学知识的教育和普及,以战略
性视角构建全社会生态人格教育体系,提
高全民生态意识水平。除利用大众传媒和
网络广泛宣传及通过每年的世界气象日、
世界环境日、地球日等纪念活动日对公众
进行宣传和教育外,更重要的是要将生态
教育纳入到教育系统,培养生态教育人才。
二要在制度上建立健全政务信息公开制度
与听证制度。进一步加强政务公开,健全完
善听证制度,使有关生态及环保项目在实施
前举行听证会制度化和程序化。尤其要进
一步扩大环境信息的“公开性”和“透明
性”,扩大公众的知情权,把环境质量状况、
污染源及污染物排放、污染事故及处置、
环境决策的信息全面公开化,并建立和完
善生态道德教育的评估、奖惩和奖励等方
面的机制,把环境保护作为各种评估、考
核和奖惩的重要依据。同时，注重政府、企
业、公众加强沟通,变单向的政府监督管
理为全社会共同参与的自觉行动,形成
长效的良性互动机制。只有这样才能为公
众有效参与提供基本条件和前提，在最大
限度上激起公众对于生态文明现状的关
注热情和支持态度。
4.转变传统的“两高一低”的粗放式
经济增长方式，大力推进循环经济建设，
把环境治理与污染控制与我国当前“节能
减排”的约束性指标相结合，以利环境经
济政策发挥更大作用。
