根据《道路交通安全法》及《道路交通安全违法行为处理程序规定》(公安部令第69号)的规定：扣留机动车驾驶证是交通警察在执法过程中采取的一种行政强制措施，有下列情形之一的，可以扣留机动车驾驶证：
（一）饮酒、醉酒后驾驶机动车的；
（二）机动车驾驶人将机动车交由未取得机动车驾驶证或者机动车驾驶证被吊销、暂扣的人驾驶的；
（三）机动车行驶超过规定时速百分之五十的；
（四）驾驶拼装或者已达到报废标准的机动车的；
（五）发生重大交通事故，构成犯罪的；
（六）在一个记分周期内累积记分达到12分的。
因此，只有发生上述六种行为才能扣留机动车驾驶证，并且需要制作行政强制措施凭证，否则，任意扣留机动车驾驶证的行为是违法行为。
另外，行政强制措施不是行政处罚决定，只是为了作出行政处罚决定而先行采取的一种强制措施。
