论公共事业管理社会化的标志与动因
摘要：近年来,公共事业社会化改革已成为我国公共管理领域的
热门话题之一。公共事业社会化是指主要通过社会各方力量,利
用民间资源,主要依靠市场机制进行部分公共物品的生产与提
供。毋庸置疑,建立符合市场经济要求的公共事业社会化管理体
制,是一项重大的制度创新。
关键词：公共事业管理社会化
一、“公共事业”内涵的界定
目前,我国在公共事业管理领域存在着管理滞后,理论残缺的
严峻现实,正确界定“公共事业”的内涵是探索有中国特色社会主
义公共事业管理体制的先决条件。
1“.公共事业”的正外部性特征
“公共事业”主要是涉及到纯公共物品和准公共物品供给的
行业和部门。纯公共物品一般与政府的公共行政密切相关,如消
防、司法等公共服务,必须遵循社会性目标而非经济性目标,对于
社会和国家的发展与稳定有重大意义,应该由政府作为此类物品
和服务的供给主体。公共事业的正外部性特征使之明显区别于其
他的行业和部门,导致政府和公共事业组织参与到公共物品和服
务的供给当中来,以弥补市场机制的缺陷。
2.“公共事业”的公共性和公益性特征
“公共事业”的基本属性首先应该是“公共性”。在产权安排上
体现“公共性”,既包括公有制成分,也包括其他非公有制成分;在经
营上体现“公共性”,形成由政府、事业单位、企业、其他非营利性组
织等共同构成的供给体系;在目的上体现“公共性”,公共事业的目
的在于提高社会公众的生活质量和福利水平,区别于谋取个体利
益。其次,“公益性”仍然是“公共事业”的基本属性之一。计划经济
体制下的“公益性”是和“公有制”密切相连的,因此排斥任何形式
的市场经营行为,强调绝对的“福利”性质。然而,市场经济体制下
的“公益性”则有所不同,公共事业不以营利为目的,具有“福利”性
质的总体方针不会变,但是在具体实施途径上会有所变化,公共事
业的经营行为将会更加接近市场经营行为,会利用市场机制供给
公共物品和服务。值得注意的是,“公共事业”的正外部性、公共性
和公益性特征,并不排斥“市场机制”。在市场经济体制下,公共事
业的发展趋势是逐渐摆脱“国家”属性,而增强其“社会”属性,社会
机制和市场机制在公共事业领域的作用将越来越大。
二、公共事业管理社会化的主要标志
1.社会力量成为举办公共事业的主体。举办公共事业的社会
力量包括社会上的集体和个人的财力和物力,也包括吸收的海外
资金。社会力量成为举办公共事业的主体,其特点是实现了公共事
业投资主体的多元化,使公共事业发展的资本形态从国有资本形
态转化为社会集团资本形态或融合资本形态,从而使国家纵向独
资转变为社会横向注资,使国家集中承担投资和生产经营的风险
转变为社会分散承担风险,使国家独享资本利益转变为社会分享
资本利益。在我国事业单位改革进程中,国家采取“公办民助”或
“民办公助”,委托“公共事业投资公司”管理和经营公共事业资源,
以及鼓励集体或个人直接兴办等形式进行公共事业的运营,正是
符合了这一社会化取向。
2.市场化运营成为公共事业发展的根本机制
市场化运营与社会化发展具有相辅相成的关系。只有做到产
权明晰,并使人、财、物、无形资产等要素按市场规则自由流动,才
能真正体现其价值,才会使公共事业步入一个良性循环的发展轨
道。所以,走公共事业社会化的道路首先要引进市场,通过市场使
社会资源得到优化配置。为此,应实行政企分开,要筹建各类事业
资源的专业性市场,使市场的调节作用渗透到公共事业的方方面
面,建立一个完整的公共事业资源配置市场体系,真正使市场成为
公共事业资源配置过程中不可缺少的动力。
3.多元约束成为公共事业管理的基本特征。把公共事业放到
开放的社会大环境中运作经营,不仅要完善自我约束,还必须加强
社会各方面的约束。现代公共事业组织在包括领导制度、人事管
理制度和财务制度在内的整个管理体系方面,都要做出新的制度安
排,也就是要通过事业目标约束、事业编制约束、事业财务约束强化
该组织的自律机制。同时,还应重视政府的法律约束和规制,强化社
会多元化的民主监督与管理,以确保其合法经营和健康发展。
三、公共事业管理社会化的动因
公共事业管理社会化的变革不单单是政府管理职能、管理手
段的小幅度变化，而是对政府和公共事业组织关系的重新定位和
根本性调整。社会化不是一种静止的状态，而是不同方面力量相
互作用的结果，是一种动态平衡。本文认为，公共事业管理的社会
化是事务分化、资源优化、降低成本、提高效率四种力量共同推动
的结果。
1.事务分化为社会化提供了客观条件
随着社会的发展和生活方式的转变，公共事务的比重不断提
升。公共事务的增多，政府难以或无力承担这些事务的管理。压力
之下，公共事务有了纯公共事务和准公共事务之分，其中纯公共
事务仍归政府管理，而将政府“不应管、管不好”的准公共事务推向
社会。公共事务的分化也促使公共组织的一元结构（政府）向二元结
构（政府和公共事业组织）转变。公共事业组织的产生为管理准公共
事务提供了载体。
2.资源优化为社会化提出了现实诉求
经验表明，准公共产品政府供给模式存在固有的缺陷，它偏
离资源配置的最佳状态。从公众对某种准公共产品产生需求到政
府着手供应，通常经过一个复杂的决策程序，时效上明显滞后于
公众的需求。政府制定的供给政策往往倾向于人们的平均需求，
与部分公众的偏好产生偏差：高需求得不到满足，低需求过渡供
给。
3.降低成本为社会化提供了内在动力。
传统事业组织作为政府的附属物，往往把目光和精力放在政
府财政拨款上，由于过分追求财政预算的最大化而忽略了管理成
本，其后果是作为消费者和纳税人的广大公众无辜地承担了额外
的成本。社会化是降低公共事业管理成本的主要途径之一，它使
公共事业“虚置”的产权在法律和现实中得到明晰的界定，并切断
了事业组织企图通过财政拨款来获得经营成本的路径，迫使管理
者不得不注重降低管理的费用。
4.提高效率为社会化提供了持久动力
长期以来，公共事业管理效率的低下已成为一个不争的事
实。政府对公共事业长期的“垄断”，使社会资源难以进入公共事
业领域，造成公共事业投入与产出的不足。“垄断”导致了政府举
办的事业组织在缺乏竞争的环境中丧失提高效率的持续动力。
“资源使用效率最大化”和“管理目标实现良好”是衡量公共事业
管理效率的两个重要维度，社会化有利于降低管理成本，提升事
业资源的使用效率和实现公共事业管理的价值。
参考文献：
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