一、推行城市污水处理市场化的必要性
长期以来,我国的城市污水处理一直被当作公益事业,靠政府养着,很多城市污水处理厂都是事业单位,准事业单位的运作模式使得竞争缺乏,运行成本高,其建设资金主要来源于城市维护建设税,这笔税额很小,与几十亿元的建设费用相比差得很远,同时常年生活污水处理费征收水平低,缺乏稳定的资金来源和有效的宏观调控,难以调动起积极性,城市污水处理厂长期处于亏损状态,难以适应城市化发展要求。随着我国城市化进程的加快,城市生活污水排放量持续上升,如果光靠政府投入,必然给中央财政和地方财政带来巨大压力。可以看出,在当前城市污水处理设施急需建设及资金严重短缺的双重压力的环境里,政府投资、建设、运行的传统治理模式的弊端日益凸显。解决这一问题,根本在于改变计划体制中的思考方式,适应市场机制的要求,走出认识上的误区,走水业市场化道路,将一些政府部门想办但办不好的事情转移到社会上去,从而推动潜在市场向现实市场转变,进而推动整个行业的发展。
二、城市污水处理市场化发展现状
(一)初现成效
十六届三中全会提出对公用事业进行改革以后,明确了城市污水处理行业改革的市场化方向,地方政府对城市污水处理行业改革方向的认识也逐渐统一起来,我国城市污水处理真正开始了市场化的进程,在主体、投融资体制、价格机制等方面取得了一定成效。地方政府根据宏观政策框架,相继出台了一些实施细则和指导意见,全国城市污水处理市场化由沿海到内地逐渐成了三个发展程度不同的区域,而且初步建立了污水处理收费体系,至2002年底,除西藏自治区外的30个省、市全都实行了污水处理收费制度。以此为基础,近三分之一的污水处理单位由纯事业单位管理向企业化管理过渡,有几个城市的相关企业还实现了完全意义上的企业化改革。传统污水国营企业也积极进行了产权结构改制,提高了市场竞争力,带动了产业结构的优化调整。社会资本开始通过众多上市公司或投资公司进入城市污水处理行业,各种资本积极进入,产业结构逐渐优化。以威利雅、苏伊士和泰晤士为代表的国际水务和环境集团均已不同程度地投资中国污水处理行业。
(二)仍存在着很多问题
我国污水处理市场化实践仅几年时间,在一些认识、政策和管理体制方面的问题也是明显的,这些问题严重制约着污水处理市场化的发展。
第一,政府与市场关系的认识上仍存在偏差。这主要体现在两个极端上:一方面,计划经济惯性思维方式的影响使人们的认识还停留在依赖政府的层面上,过分强调政府对提供设施的责任。另一方面,没有全面认识市场机制的实质和风险,片面夸大市场化的作用,有的甚至将BOT项目误解由投资者最后承担项目成本,忽略了政府的主导作用。
第二,城市污水处理市场化缺乏完善的政策框架支撑。城市污水处理市场化是一个系统工程,不是一两项制度的改革。较之供水、供电、通讯等这些有天然市场需求的公用事业,人们并不容易把排放的废水与污水处理企业之间建立起供求关系,仍需要由政府的行政命令或法律制度予以安排。同时,现有的有关市场化的政策缺乏对细节的规定,特别是当遇到诸如解决企业化改制中的人员安排和实行税收优惠等深层次问题时,既缺乏可供操作的实际办法,也没有明确赋予地方政府实施的权限,往往造成有政策无作为的局面。因此,市场化改革要想继续进行,急需把市场化过程中的核心内容法制化。
第三,现有污水处理收费力度小,价格难以体现价值。良好的收费体系是污水处理市场化方式建设和运营的前提,政府付出的污水处理费好比房租,只要有稳定合理的租金,市场中自然会有人投资出租。专家认为,供、排水企业的净资产利润率只有达到6%以上,才能吸引投资者介入,然而目前我国城市污水处理费的收费标准普遍偏低,因此难以吸引企业投资。如果各地政府能够结合当地实际情况,切实贯彻水价改革政策,使投资回报水平趋于合理,全面推动水处理市场化将指日可待。
第四,地方政府应用市场化模式的能力欠缺,没有明确的监管和服务机制。城市污水处理市场化在我国还是新生事物,许多地方政府对如何运作BOT、TOT等市场化模式缺乏了解,也缺乏专业人员的管理,污水处理厂常常隶属多家管理造成管理混乱。同时,目前与此项工作最为相关的市政和环保部门,相互之间的职责授权不明确,存在多头管理。因此,规范市场化动作,有效规避市场化模式给政府和社会带来的风险,必须要有专门的机构去监督和管理。
三、针对城市污水处理市场化的对策建议
实行市场化,政府并非可以甩手不管,政府的职责是做好规划,做出科学的公共决策进行引导、监督和管理,充分发挥政府的监管职能。
(一)正确处理政府与市场的关系
首先,适当集中政府职能,把政府部门从污染治理的“运动员”转变为“裁判员”。在此以前,市场中其实只有政府一个投资人,监管市场就是监管自己。只有政府不再作为直接投资人,才有可能建立各种资本的平等关系,非国有资本才可能进入这个市场。国有资本的保值、增值,只能靠经营的成功,而非政府的行政保护。一句话,政府必须管理好污水处理市场,但绝不能直接进入市场去投资和运营。
其次,因地制宜地选择市场化模式,统筹管理城市水资源和水污染治理。在中长期设施建设方面,对于经济发展较快、市场化开始较早的城市,政府可以充分利用市场化方式;而对于西部地区,应更强调政府的主导作用,给予财政支持。拓展投融资渠道方面,政府可以利用BOT模式,以特许经营形式引入私人资本。具体说来,可以对新建项目,采用BOT投融资方式,政府以将来的收益来换取资本对基础设施建设大规模的投入。对国家为改善经济不发达地区投入的项目,可以采取准BOT模式。对近期已建成的污水处理厂项目,采用TOT方式,有利于盘活存量资产,利用变现资金进一步加快新的污水处理厂建设。对早期已建成且不适合采用TOT投融资方式的污水处理项目,采取委托运营模式。在给水缺口较大地区,可以采取供排水“一体化”模式。
(二)建立配套法规、政策体系,营造良好政策环境
污水处理行业经营过程缺乏强有力的法律法规约束,使投资者感到风险难测,在上文中,已经对此进行了详细说明,因此要吸引投资首先就要解决这个问题。在目前资金短缺的环境中,政府更要改变以往单纯投资者的心理,努力营造良好的投资环境。从公共决策角度看,政府应该制定合理的投资回报政策,发挥政府的主导作用,逐步建立和完善一个保障所有投资者利益的法律法规体系,提供一个公平公正公开的竞 争环境,建立多元化的污水处理投资机制。
最近有文章把污水处理同城市供水放在一起进行市场化的研究,从国际经验看,二者捆绑式发展有一定必然性。但应注意的是,这两个相关行业的市场化不在一个起跑线上。对于刚刚起步的城市污水处理市场化,仍需要一个单独的政策框架。
总体而言,这个框架的建立应该是一个从小处着手、逐渐完善的过程。最初因缺少经验而不完善是可以理解的,但法律上的权威性必须保证,起码也应是行政规章。框架的核心内容应该包括产权体制、投资体制、收费制度、政府对市场的监管等等。细节上至少应涉及特许经营制度、过渡期的政府补贴、BOT规则等细节内容。框架还应该是可操作的、发展的。最初的框架可以在实践中修改完善,但不能推翻已有的承诺。只有这样,才能真正做到行业有法可依,形成开放、规范、有序的污水处理市场。
(三)建立合理的污水处理收费体系
合理的污水处理收费体制可以逐步将污水处理费调整到居民的承受能力范围内的合理水平,这有助于完善水价形成机制。在污水处理方面必须由政府掌握收费标准,这既是权利也是义务,核心原则就是使用者要付费,污染者更应该付费,保证污水处理厂的正常运行。我国城市污水中工业废水约占40%—50%,比发达国家要高得多,而污水处理厂运营及管理成本是依据污水排放系统的水量与水质而确定的,因此计费时,这两个标准都要考虑,要综合排出污水中各种污染物的多少来计费。
当然,近期内,我国城市污水处理收费尚难以满足污水处理的完全商业化运作,在一段过渡期内,政府补贴是明智的选择,是启动投资最有力的杠杆。毕竟,比起政府筹资建污水厂来说,支付价格补贴要少得多,只发生在有限的几年中并且随着收费的提高逐年减少。
总之,城市水业涉及千家万户,政府必须承担监管责任。在推进市场化改革时,必须对改革的复杂性、广泛性和影响的长远性有足够的重视。在进行过程中,必须时刻把握一个准则:切实保护公众的利益。这既是最重要的,也是目前经常被忽略的。但也只有做到这一条,才算真正实现政府、企业、公众“三赢”,才能使城市污水处理走上科学发展道路,改善我国的水环境,提高人民的生活质量。
