顾荣双不服上海市工商行政管理局普陀分局工商登记行政管理案
【案 由】 行政 -> 行政作为 -> 工商
行政种类 -> 行政登记
【案件字号】 (2003)沪二中行终字第308号 【审理法官】
【文书性质】 【审结日期】
【审理法院】 上海市第二中级人民法院 【审理程序】
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【全 文】
顾荣双不服上海市工商行政管理局普陀分局工商登记行政管理案
【提示】
被诉具体行政行为适用了沪商委[2001]第63号文，认为原告所申请开业登记的“上海双泉浴池”的场地不符合浴室开办条件，作出了企业登记驳回通知。对于低位阶的规范性文件，如与上位法不相抵触，法院在审理行政案件时可以考虑，不能简单地排斥其效力。
【票情】
原告（上诉人）：顾荣双
被告（被上诉人）：上海市工商行政管理局普陀分局
2001年8月，原告与上海晟隆房地产发展有限公司签订了房屋租赁合同，租赁本市黄陵路×号C室二层及底层部分建筑面积370平方米的商业用房。2001年7月31日，被告向原告出具了沪名称预核（私）NO：03200107310041企业名称预先核准通知书，同意预先核准名称为“上海双泉浴池”，名称保留期自2001年7月31日—2002年1月30日。同年10月31日，上海市卫生局向原告（“上海双泉浴池”）核发了沪卫公普字第0311006号上海市公共场所卫生许可证。同年11月12日，上海市公安局普陀分局防火监督处向“上海双泉浴池”出具了沪公普消检查[2001]第841号消防安全检查意见书。2002年9月18日，上海市普陀区环境保护局作出了普环保审[2002]第491号关于双泉浴池建设项目补办环境影响报告表审批手续的审查意见，并要求协调好居民关系、避免产生环保矛盾。2003年3月10日，原告持上述文件，填写了个人独资企业设立申请书（出资额填写为10万元），向被告申请“上海双泉浴池”个人独资企业开业登记。被告经审查后，根据沪商委[2001]第63号《关于加强美容美发、沐浴业开业条件审核工作的通知》的规定，以场地不符合浴池开办条件为由，作出了企业登记驳回通知的具体行政行为。2003年3月20日，原告申请行政复议。2003年5月12日，上海市工商行政管理局作出沪工商复决字（2003）第15号复议决定，予以维持。原告不服，遂诉至本院。
原告顾荣双诉称：原告作为“上海双泉浴池”的投资人，在依法取得有关卫生、消防、环保部门的批准许可后，已符合法律规定开办浴室的各种条件。被告驳回原告的企业开业登记申请，缺乏法律依据，严重侵犯了原告的合法权益，请求予以撤销。
被告上海市工商行政管理局普陀分局辩称：根据《中华人民共和国个人独资企业法》第八条第（四）项的规定，设立个人独资企业应当具备必要的生产经营条件。原告拟开设的“上海双泉浴池”建筑面积仅370平方米，不符合2001年4月23日上海市商业委员会、上海市工商行政管理局发布施行的沪商委[2001]第63号文附件2《上海市浴池业开业标准和技术要求（试行）》4．1．1“浴池（浴室、洗浴中心）经营服务场地面积不小于1 000平方米”的规定，故被告依据《个人独资企业登记管理办法》第五条“设立个人独资企业应当具备《个人独资企业法》第八条规定的条件”和第十一条“登记机关应当在收到本办法第九条规定的全部文件之日起15日内，作出核准登记或者不予登记的决定。予以核准的发给营业执照；不予核准的，发给企业登记驳回通知书”等有关规定，对原告提出的“上海双泉浴池”开业登记申请，经审查予以驳回。被告的具体行政行为正确合法，要求予以维持。
【审判】
一审法院经审理认为：根据《个人独资企业登记管理办法》第四条第四款“市、县工商行政管理局以及大中城市工商行政管理分局负责本辖区内的个人独资企业登记”的规定，被告具有执法主体资格。被告在2003年3月10日收到原告的个人独资企业设立申请书及文件后，于当天作出企业登记驳回通知，符合《个人独资企业登记管理办法》第九条、第十一条关于执法程序的规定。依照《个人独资企业法》第八条的规定，设立个人独资企业应当具备五项条件，其中之一是有固定的生产经营场所和必要的生产经营条件。何谓“必要的生产经营条件”，法律法规对此没有明确。从文义上而言，必要是指不可缺少的意思。上海市商业委员会和上海市工商行政管理局作为政府职能部门，基于法律法规对开办沐浴业应该具备的必要的生产经营条件没有具体规定的情况下，出于本市行政管理和相关行业发展的需要，所制定的沪商委[2001]第63号规范性文件具有行政法律效力，该文发布之日起即对不特定人具有约束力。被告适用沪商委[2001]第63号文的规定对原告提出的个人独资企业登记申请进行审核，与法律法规不相抵触，并无不当。本案中，原告租赁本市黄陵路×号C室二层及底层部分建筑面积370平方米的商业用房拟开办浴池，显然不能满足浴池（浴室、洗浴中心）经营服务场地面积不小于1 000平方米这一不可缺少的生产经营条件，不符合登记的条件。故被告作出企业登记驳回通知的具体行政行为与法不悖。本案中，原告提出其他浴池经营服务场地面积也没有达到标准而被告颁发营业执照的异议，与本栗并无法律上的关联，不能作为原告诉讼请求成立的依据。需要指出的是，根据《个人独资企业法》第四条规定，个人独资企业从事经营活动必须遵守法律、行政法规，遵守诚实信用原则，不得损害社会公共利益。在原告经营浴池与相邻住宅楼中的居民之间存在争议的情况下，被告对原告的浴池不予企业登记更存在行政管理的适当性。据此，依照最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回原告顾荣双的诉讼请求。
一审判决后，原告顾荣双不服提起上诉。
上诉人顾荣双诉称：上海市商业委员会不具有立法权，所制定的沪商委[2001]第63号文也没有按照《上海市制定地方性法规条例》的规定，在指定的报刊上发布，因而无效。沪商委[2001]第63号文及附件只对行业的会员有效，对顾荣双不具有法律上的约束力。上海市工商行政管理局普陀分局驳回顾荣双的企业开业登记申请，缺乏法律依据，严重侵犯了顾荣双的合法权益。故请求撤销原审判决并支持一审中的诉讼请求。
被上诉人上海市工商行政管理局普陀分局辩称：请求驳回上诉人的上诉请求，维持原审判决。
二审法院经审理认为：被上诉人上海市工商行政管理局普陀分局系辖区内个人独资企业登记的行政管理机关。其对上诉人顾荣双作出的企业登记驳回通知执法程序合法。被上诉人适用的沪商委[2001]第63号文系由上海市人民政府的职能部门上海市商业委员会及上海市工商行政管理局于2001年4月共同发布，其作为当时主管本市商业的行政机关可以发布有关规范行业政策方面的规范性文件。鉴于法律法规对“必要的生产经营条件”未作出明确规定，上海市商业委员会等出于对本市行政管理和相关行业运行发展的需要，确定浴池经营服务场所面积不小于1 000平方米，并未与法律规定相抵触，且该规定已经公布。该第63号文件作为合法有效的规范性文件，可以作为本市工商行政管理部门认定相关行业必要生产条件的依据。被上诉人认定顾荣双于2003年3月申请开办的浴池面积为370平方米，不符合当时具有法律效力的第63号文规定的面积标准，缺乏必要的生产经营条件，据此向顾荣双作出企业驳回通知属认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉请求缺乏事实证据及法律依据，法院不予支持。原审法院认为顾荣双经营浴室与相邻居民存在争议，故不予登记存在适当性，因普陀工商分局所作企业登记驳回通知未认定上诉人与相邻居民是否存在争议，故该内容不涉及本案合法性审查的范围。原审法院判决驳回顾荣双的诉讼请求，并无不当。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决：驳回上诉，维持原判。
一审判决书：上海市普陀区人民法院（2003）普行初字第56号。
一审法院合议庭组成人员
审判长：夏舒；代理审判员：张文忠、朱晓文。
二审判决书：上海市第二中级人民法院（2003）沪二中行终字第308号。
二审法院合议庭组成人员
审判长：王朝晖；代理审判员：田华、周华。
案例提供单位：上海市普陀区人民法院
编写人：张文忠
