中国加入了联合国环境规划署
一、历史的回顾:联合国与环境问题
1945年联合国成立时,环境问题还没有成为重大突出的国际性问题,人们没有意识到有必要在国际层面来保护环境,也没有预期到在环境问题上需要联合国的行动。因此,《联合国宪章》中没有明确提及保护自然环境和促进可持续发展。而今,保护环境和促进可持续发展问题可以从宪章第1条和第55条提到的经济和社会问题中找到依据。联合国针对环境目标采用政策、采取措施的权力来源于联合国宪章上述条款宽泛的解释以及联合国的权力。
20世纪中叶以后,一系列重大社会公害事件的爆发,引起国际社会的广泛关注,拉开了一场超越国界的反污染、反公害的环境保护运动。联合国在维护世界和平与安全的同时寻求人类与自然的和平成为其面临的一个重大课题,环境问题就此进入了联合国的议事范围。1972年6月联合国在瑞典斯德哥尔摩召开联合国人类环境会议,这次会议通过了《行动计划》和《斯德哥尔摩人类环境宣言》。《宣言》规定了解决环境问题的基本原则;《行动计划》成为后来联合国开展环境行动的指南。根据这次会议通过的关于机构和资金安排的决议,联合国大会建立了联合国环境规划署(UNEP)。这次会议标志着联合国开始全面介入世界环境事务。
在联合国的6个主要机构中,涉及环境与可持续发展的机构主要有联合国大会、安理会、经济及社会理事会和国际法院。自联合国将环境保护纳入其重要议事议程以来,联合国逐步设立了一些有关环境与发展问题的机构。这些机构为全球环境保护和可持续发展提供了世界各国间进行合作的机构和论坛。联合国大会在通过决议、召开立法会议和发起法典编纂上的权力,使它在与环境问题有关的许多方面的国际法发展上起中心作用。关于召开人类环境、海洋法及环境和发展会议的决定都是联合国大会作出的。与环境有关的国际法的编纂则主要由联合国大会的附属机构国际法委员会进行。联合国大会还设立了有关环境与发展问题的辅助机关和组织,如为执行《21世纪议程》而设立的联合国可持续发展委员会(CSD),实施联合国技术援助计划的联合国开发计划署(UNDP),联合国专门处理环境问题的联合国环境规划署。安全理事会对环境问题的处理主要是1991年安理会通过了第687/1991号决议,认定伊拉克对其侵略科威特所造成的环境损害负责。经济及社会理事会主要负责协调联合国及各专门机构的经济与社会工作,其中包括与环境与可持续发展相关工作,如接受并向联合国大会转呈环境规划署理事会和可持续发展委员会的报告。国际法院1993年设立了一个环境庭,专门处理环境案件。
二、联合国与环境保护展望:任重而道远
20世纪80年代联合国成员之间就环境问题进行了大量的谈判,签订了包括保护臭氧层和控制有害废物跨国转移的条约。世界环境和发展委员会在1987年提交给联合国大会的报告中提出了“可持续发展”的概念,提出:由“在保护一切发展所依赖的环境资源的同时,确保当代人和子孙后代的经济利益”的发展观来代替“完全以无节制的经济增长为基础”的发展观。1992年联合国环境与发展大会在里约热内卢召开,通过了《里约宣言》、《生物多样性公约》、《气候变化框架公约》、《21世纪议程》。《里约宣言》正式提出“可持续发展”原则;《21世纪议程》是一个关于发展和环境的全球行动计划,联合国环境规划署和开发计划署根据《21世纪议程》中倡导的机构改革携手合作,对1992年成立的为执行《21世纪议程》的可持续发展委员负责。上述公约已成为全球环境保护和可持续发展的重要文献。
(一)荒漠化问题
联合国对荒漠化问题的关注开始于1977年,在肯尼亚首都内罗毕召开了首次“联合国荒漠化大会”,讨论荒漠化问题,并将该问题列为一项全球性经济、社会和环境问题。会议制定了《防治荒漠化行动计划》,旨在帮助受影响国家拟订计划对付荒漠化问题,并促进和协调国际社会所提供的援助。1981年联合国粮农组织制定《世界土壤宪章》,随后联合国环境规划署制定了《世界土壤政策》。在第39、40两届大会上,经社理事会就荒漠化和干旱问题向联大作了报告。
第40届联大作出决定,以后所有与荒漠化和干旱有关的问题均列入”荒漠化和干旱”议题予以考虑。进入20世纪90年代,荒漠化问题的解决有了实质性进展。在1992年联合国环境与发展会议通过的《21世纪议程》中概括了荒漠化问题。1994年《联合国关于在发生严重干旱和/或荒漠化的国家特别是在非洲防治荒漠化的公约》(简称《防治荒漠化公约》)在巴黎签订,1996年12月26日生效。《防治荒漠化公约》注重土地生产力的提高、土地的改造以及土地资源和水资源的养护、管理。根据《防治荒漠化公约》,防止荒漠化的行动将定期由联合国、联合国环境规划署《生物多样性公约》成员大会进行审查。为防治荒漠化,联合国的各个机构提供各种形式的援助。国际农业发展基金的一个特别项目业已调动了4亿美元的资金,外加以共同筹资方式募集到的3亿5千万美元。这些资金将用于受荒漠化严重威胁的25个非洲国家的防治荒漠化专项项目。但是世界上很多地区的土地荒漠化仍在不断发展、扩大,直接威胁着全球经济的发展和社会的稳定,联合国和世界各国在治理荒漠化上还任重道远。
(二)生物多样性问题
20世纪70年代签订了一系列与生物多样性有关的国际公约,这些公约涉及到生物多样性的各个方面,包括濒危物种及其栖息地、湿地、迁徙物种、酸雨等。其中《濒危物种国际贸易公约》由联合国环境规划署负责执行,《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》由联合国环境规划署负责执行。1987年联合国环境规划署管理委员会成立了一个特别小组,意在通过一个公约将现存的各个不协调的公约统一为一个整体,这促使了1992年里约会议上达成的框架性公约———《生物多样性公约》(CBD)的产生。2000年1月依据CBD,缔约国会议通过谈判正式通过了CBD的补充协议———《卡塔赫纳生物安全议定书》。该议定书意在寻求保护生物多样性免受由现代生物技术的改性活生物体、转基因产品潜在危险的影响。2002年8月在约翰内斯堡举行的联合国可持续发展世界首脑会议发表了《约翰内斯堡可持续发展承诺》。《承诺》中同意保护和恢复地球的生态一体化系统,强调保护生物多样性和地球上所有生命的自然延续,作出至迟在2010年大幅度降低生物多样性消失率的承诺。为了落实约翰内斯堡会议议定的目标,2003年5月联合国环境与发展委员会公布了一份针对全球环境问题的具体行动计划和时间表,该行动计划主要目标包括对生物多样性的保护,即在2010年大幅度降低生物多样性消失率。2004年2月联合国《生物多样性公约》部长级会议通过《吉隆坡宣言》,决心通过更有效和协调一致的努力来实现到2010年年底前大幅度降低全球生物多样性消失率的目标。《宣言》呼吁各国政府把生物资源的保护和可持续利用与各国的社会、经济发展结合起来,建立更多的陆地和海洋保护区,加强对发展中国家环境保护的援助。
2005年联合国秘书长安南在《更多的自由》报告中提出“要扭转生物多样性消失的趋势,所有国家的政府都应当各自或集体采取步骤,实施《生物多样性公约》以及约翰内斯堡会议关于至迟在2010年大幅度降低生物多样性消失率的承诺。”但是,国际上各国之间的利益冲突,特别是发展中国家与发达国家之间的利益冲突,各国国内经济,社会发展与环境保护之间的矛盾和冲突,发展中国家的能力建设问题,都使生物多样性问题不易解决。
(三)气候变化问题
气候变化问题首次引起国际社会的关注是在1979年的第一届世界气候大会上。在随后的几年间,联合国环境规划署同世界气象组织举行了与气候变化问题有关的活动,为《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)的产生做了准备。1990年联合国大会成立了关于气候变化框架公约的政府间谈判委员会(INC),1992年6月在联合国环境与发展大会上通过了《联合国气候变化框架公约》。该公约旨在使国际社会能控制二氧化碳等温室气体的排放量,阻止全球变暖给人类经济和社会带来的不利影响。1997年在该公约的第三次缔约国大会上通过了《京都议定书》,要求到2012年温室气体排放量在1990年的基础上平均减少5%。议定书已经在2005年2月生效。但是二氧化碳排放量占世界排放总量四分之一的美国并没有在该议定书上签字,导致该议定书目标很难实现。除上述的公约及议定书外,在气候变化问题上联合国的工作还表现在联合国框架内,世界气象组织就地球大气层和全球气候的状况及其变化情况提供的科学意见。2002年举行的约翰内斯堡会议议定,减缓气候变化和其他不可持续的生产和消费形态的主要责任,必须由主要造成这些问题的国家承担。这种义正词严,合情合理的话语,还缺乏将之转为普遍国际法的机制和力量。
综上所述,联合国在环境与发展领域中发挥着主导作用,环境与发展领域也离不开联合国。当前联合国在环境和发展领域仍然面临着巨大的挑战。因此,在进一步推动全球环境保护与可持续发展的征途中,联合国还任重道远,有待联合国与世界各国、全人类的共同努力
