对失地农民社会保障存在问题及对策的思考
摘要：
近年来，随着我国城镇化、工业化进程加快，大量农村集体土地被征用，数以万计的农民失去了赖以生存的土地。土地对农民而言，具有生产资料和社会保障双重功能，农民一旦失去土地立即成为种田无地、就业无岗、社保无份的三无人群，生活陷入困境，成为一个新的弱势群体。因此，如何保护失地农民的合法权益，解决失地农民社会保障的后顾之忧，就成为当前迫切需要解决的一个经济问题和关乎社会稳定和改革发展大局的社会问题。本文就常州市武进区有关数据为例对当前失地农民安置中存在的问题进行简要的分析并提出相应对策。
关键词：失地农民 社会保障 就业 安置
一、失地农民的现状
随着改革的深入，交通、能源等基础设施建设全面铺开，城市化进程的提速，迅速催生出一个急剧膨胀的社会群体——失地农民。这种情况在大中城市的城乡结合部和人多地少的发达地区表现尤为突出。如常州市武进区在1 999年至2()()4年12月，经批准的征用土地面积达l 5.5 5万亩，涉及村民小组1 268个，农户5.4万户，其中，征用土地后人均耕地不足0.1亩的村民小组有669个，涉及农民10.7万人，占农业人口的1 5.24％。城化进程中产生失地农民是正常现象，问题的关键是如何消除他们的后顾之忧。实际上，在计划经济时代就存在着失地农民，当时各级政府对失地农民的问题高度重视，通过一系列政策措施，让农民“以土地换就业"，从而实现他们由农民身份向工人身份转换，使他们在国有企业内就业，消除失地农民今后就业、养老等一系列问题。随着我国向社会主义市场经济转轨，市场经济建设带来了就业方式的市场化，政府传统的安置方式逐渐失灵，于是失地农民问题开始显现，这在经济发达地区比较明显。由于在征地过程中，出现分配失地农民补偿款混乱，政府与民争利，赚取“低征高卖"中的差价，这些直接导致失地农民合法权益受到侵害。
二、当前失地农民安置中存在问题
(一) 现行失地安置方式的短期性和不平等性
目前，农民失去土地后，主要有以下几种安置方式：货币安置后自谋出路、征地单位或原集体经济组织安置以及目前部分地方正在探索的土地换社保安置。目前，这些安置多少都出现了不同程度的问题。
1、货币安置，往往有两个弊端，一是安置标准不一。由于各级政府制定土地补偿标准时把征地用途作为重要的参考依据，根据公路建设、水利保护、企业用地、商品房开发等不同用地途径，而使农民的补偿费差异较大，甚至相差数倍，引起农民的强烈不满。其次，一次性补偿费终究有限，一旦用完或使用不当提前用完，如果赋闲在家，又无土地耕作提供生活资料，则失地农民维持生计就非常难了。
2、征地单位以及原集体经济组织就业安置，在短期来讲确实体现为失地农民已实现就业，如保安、保洁、保绿等工作，但其工作往往是不稳定的，收入也是不确定的，要视征地单位或原集体经济组织的经济效益而定，一旦征地单位或原集体经济组织自身难以为继，那么这批失地农民同样生活无着。
3、土地换社会保障安置，这是目前苏南地区正在积极探索或实行的新的安置方法，本人认为该办法存在一些难以解决的问题，主要有：一是新办法出台前的失地农民的安置问题如何衔接，地方政府有无财力承受。如近几年来，武进区因高速公路、铁路、大中型水利建设等区级以上政府公益性事业占用土地达886l亩，土地补偿总额仅为9599万元，需安置农业人口达8993人，由于这部分用地补偿标准大大低于同期工业用地，如果全社会实行保障，资金缺口矛盾将十分突出；二是土地征用补偿用于社会保障是否能够实现自我平衡和可持续发展，会不会给下届政府带来较大的隐性债务；三是由于征地用途不同使得补偿水平不一，最后体现在个人的社会保障待遇上如何确定，能否实现相对公平；四是为确保失地农民社会保障资金来源，可能会增加企业用地成本，会不会由此影响了企业投资环境，等等。
(二)农民失地后就业无门。目前，农村有一技之长的农民以及文化程度较高、接受过相应技能培训的农民，早已找到工作，而绝大多数文化水平低、以种植业为主、没有工作经验和技能或年龄偏大的农民，根本无法找到工作。由于缺乏就业和创业能力，农民失地后就处于坐吃山空的状态，未来的生活极不稳定。据统计，失地农民的失业率高达34％。
(三)农民失地后缺乏社会保障
由于土地不仅是农民的生产和生活资料，还承担着农民的社会保障功能。而现行的安置办法往往未充分考虑失地农民的养老、就业、医疗等社会保障问题，因此，一旦土地被征用，农民就失去了基本生存的生活底线，务农无地、就业无岗、社保无份，生活在城市边缘，成为新的城市弱势群体。
三、解决失地农民安置中存在问题对策思考
城市化是解决中国“三农”问题的根本出路，政府在推进城市化过程中，需要不断调整自身的决策方式，充分保障农民的土地权利、财产权利。通过城市化应有利于带动农民致富，缩小城乡差距，而不是拉大城乡差距，造成农民失地又失业，否则就失去了城市化的意义。如何才能克服现行安置中的不足，真正确保失地农民的基本权益，解除失地农民的后顾之忧？首先要尊重农民对集体土地的所有权，规定征地补偿；其次从长远来看，关键在于解决失地农民的出路和退路问题，出路就是要促进失地农民实现就业，退路就是要建立失地农民的基本生活保障和医疗保障制度。
(一)规范征地补偿
1、对农民的补助，建立公平的基本补偿标准。征地补偿安置费用，主要包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。由于征地用途不同，如市政项目或非市政项目，商业用地或非商业用地之间的补偿标准不一致，导致相邻地块被不同项目征用时，补偿费悬殊较大，使被征地农民无法理解和接受。笔者认为：不同用途的征地确实应根据市场经济规律存在不同的补偿，但对失地农民的补偿而言，应该是相对公平的基本补偿。在征地补偿安置费用中，土地补偿费、安置补助费受征地用途和地区类别的不同有较大差异，其价值不主要取决于农民的投入，相对而言，土地补偿费和安置补助费与农民自身联系更密切，因此，建议由于用途不同而产生的补偿收益部分，全额上缴县以上财政，专项用于补充社会保障基金，用于失地农民社会保障，而土地附着物和青苗费则全额补偿给失地农民。
2、补偿资金实行统一管理。从法律意义上讲，土地补偿费属于农村集体经济组织所有，但失地农民要通过土地收益来换取社会保障，并且有的地由于尚未建立规范的村务公开、财务公开制度，少数村干部依靠受中权力挥霍失地农民的保命钱，或巧取豪夺将集体资产收归自家所有。因此，从权利义务对等以及资金管理的安全角度讲，失地农民基本补偿标准以外的土地补偿资金应由县以上社会保障资金财政专户统一管理，专款专用。另外，为避免短期就业和隐性就业以及可能存在的暗箱操作，建议取消征地单位和原集体经济组织的安置就业补偿，全部实行货币化补偿，失地农民的就业通过市场导向、农民自愿、政府政策扶持等来实现。3、提高农民的拆迁补偿标准。拆迁补偿标准可以参照城市房屋拆迁货币化安置的做法，使其能在原居住地或周边地区选购新房，或者可以由征地单位通过购买经济适用房等形式确保失地农民居有定所。
(二)积极促进就业
首先要确定劳动保障部门负责抓好失地农民职业教育和职业培训，利用和整合现有的社会资源，如现有的培训机构和培训基地，大力开展失地农民的实用技术和技能培训，以及针对性就业的对象培训，提高其劳动技能和劳动素质，增强其就业竞争力；
其次，要充分利用现有的劳动力市场和职业介绍机构，为失地农民的就业指导提供信息，并组织好失地农民的劳务输出，为其就业创造良好的条件；再次，要鼓励失地农民通过非全日制、临时性、季节性实现就业。在鼓励就业的优惠政策享受方面，若失地农民已属于非农业户口，则可享受下岗失业人员再就业关于税收、行政性收费、职业介绍、职业培训、社会保险补贴以及小额贷款担保等方面的优惠政策，若失地农民仍属农业户口，则享受农村劳动力转移等方面的优惠政策。
(三)合理享受社会保障
为减少失地农民在市场经济中所面临的各种风险，将失地农民纳入社会保障体系是完全必要的。社会保险内容应包括失地农民的最低生活保障、社会保险(养老、失业、医疗)、职业教育与培训等，其资金来源于失地农民的补偿费和耕地转用后的增值收益，采取“政府出一点，集体补一点，个人缴一点”予以筹集。其中政府出资部分不低于保障资金总额的30％，从土地出让金中支出，直接进入社会统筹帐户以备调剂用；集体承担部分不低于保障资金总额的40％，从土地补偿费中支出；个人负担部分从征地安置费中抵交，集体与个人所交纳资金进入个人帐户。为保证此项制度的可持续性，笔者认为，对失地农民社会保险标准要低于城镇职工，并且从土地出让金中提取建立失地农民基本生活保障风险准备金，以应对将来支付风险。鉴于政府为失地农民建立社会保险个人帐户，难以一次性拿出全部资金，可采取分阶段向农民个人帐户注入资金。同时，鼓励失地农民积极参加商业保险。
(四)探索为失地农民长远生计安排其他制度性保障
除了对失地农民进行就业培训与职业教育，以及社会保障安置外，还应积极探索解决失地农民长远生计的其他安置方式。
1、投资入股安置，有两种方式：一是将征地的青苗费、附着物补偿费发给农民，而把土地补偿费、安置费等征地款以股份的形式集中统一投资，发展壮大集体经济，失地农民从集体利润中获取收益；二是通过土地资源的资产化、股份化，以征地后土地使用权的合作形式参与利润分配，获取土地收益。如武进区焦溪镇牟家村在2001年率先推行股份制经济合作社，将集体资产和土地使用权以股份的形式量化到人，农村集体资产(包括土地征用费)统一由社区股份合作社管理，社员按股享受分红待遇，近3年，每年每股分红达250元，人均625元，户均2500元，最多的农户分红达5100元。
2、划地安置，是指政府在征地过程中，划出或置换部分土地、资产，由集体经济组织严格按照城市规划要求，通过兴办二、三产业发展集体经济，解决部分失地农民的就业和生活问题，为推动农村社区向城镇社区转变创造条件。如武进区湖塘镇大墩村在大学城征地时，按区核定的标准预留土地2 1.5亩，投资250万元建标准厂房，以每平方米65元的价格出租给34个个私营业户，增加了村组收入。
3、住房安置，是指将集体土地变为国有后，以现代城市小区标准，在城乡结合部为失地农民建造多层住宅，既解决失地农民住所，又能靠出租多余房子增加收入，加快失地农民向市民身份转变，能较好地解决目前“城中村”难题。如武进区在常州大学城建设拆迁时，高起点规划建设了大学新村，目前已建公寓式安置房100多万平方米，并按常州市房屋拆迁补偿安置办法执行。
失地农民问题事关改革发展和社会稳定大局，我们应按照实践“三个代表"重要思想和构建和谐社会要求，统筹城乡经济和社会发展，高度重视并积极探索解决城镇化进程中失地农民的权益保护问题，完善货币化、市场化的征地安置制度，逐步建立起“经济补偿、社会保障、就业服务”三位一体新模式，实行土地征用与劳力安置、建立社会失业和养老保险同步进行，构建失地农民的长效保障机制，让农民充分分享城镇化带来的现代文明成果。
