预防监管并重促进节约集约
——部政策法规司司长王守智就《闲置土地处置办法》修订发布答记者问
日前，国土资源部以第53号部令发布《闲置土地处置办法》，并于7月1日起施行。《办法》就闲置土地处置相关热点、焦点、难点问题明确了政策界限和要求，为加快盘活利用闲置土地、促进节约集约用地提供了重要法律支撑。本报记者就此采访了国土资源部政策法规司司长王守智。
记者：国土资源部1999年发布实施了5号令《闲置土地处置办法》，这次修订基于哪些考虑?
王守智：近年来我国经济快速发展，土地管理形势发生了较大变化。1999年的5号令在执行过程中遇到一些新的情况和问题，主要表现为：闲置土地处置涉及当事人重大财产权益，但现行处理方式缺少与当事人协商环节，处置难度较大;闲置土地的认定标准、处置主体等缺乏处置程序性规定，需要进一步明晰;因政府原因导致的闲置土地占了较大比例，需要妥善处置盘活利用等。
2008年，国务院出台了《国务院关于促进节约集约用地的通知》，对严格闲置土地处置提出了明确要求;2011年，胡锦涛总书记在中共中央政治局第31次集体学习时强调，要切实推行最严格的节约用地制度。根据中央精神，国土资源部对5号令进行了全面修订和完善，再次以部令发布实施。
记者：从指导原则来说，这次修订有哪些特点?
王守智：主要坚持三项基本原则：一是坚持依法从严和权益保障原则。强调对闲置土地财产权处置的相关政策设计，要有明确的法律依据，处置主体、程序、方式必须与5号令颁布以来相关法律法规及政策的最新要求相衔接，并在处置过程中充分体现土地权利人的利益诉求和权益保障。二是坚持以用为先和惩防并重原则。在符合制度规定的前提下，制定灵活的处置政策，建立积极的预防机制和相应的惩戒措施，促进已有闲置土地的盘活利用，尽量避免产生新的闲置土地。三是坚持适用可行和操作具体原则。突出发挥协商处置和依法处理的作用，进一步明确处置程序。
记者：从管理上来说，闲置土地应重在预防和监管，尽量避免新的闲置土地产生。
王守智：不错。闲置土地处置重在预防，这次修订进一步健全完善了相关制度。
《办法》明确要求土地出让必须是“净地”，禁止“毛地”出让，这就避免了因拆迁等原因造成的土地闲置。规定市、县政府供应的土地应当是土地权利清晰，安置补偿落实到位，没有法律经济纠纷，地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确，具备动工开发必需的基本条件。
《办法》明确了出让合同和划拨决定书应当约定开工、竣工时间和违约责任，强化违约责任对土地使用者和政府双方的约束，促进土地及时开发利用；明确了国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书应当就项目动工开发、竣工时间和违约责任等作出明确约定、规定；约定、规定动工开发时间应当综合考虑办理动工开发所需相关手续的时限规定和实际情况，为动工开发预留合理时间；因特殊情况，未约定、规定动工开发日期，或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起一年为动工开发日期等。
《办法》强化了上级国土资源主管部门对下级国土资源主管部门的监管措施。规定省级以上国土资源主管部门对闲置土地情况严重的地区，可在土地利用总体规划、土地利用年度计划、建设用地审批、土地供应等方面采取限制新增加建设用地等措施。
记者：关于“什么是闲置土地”，过去业界曾有争议，这次《办法》如何认定？
王守智：闲置土地的认定标准更加清晰，操作性更强。
过去，5号令在执行过程中，由于没有“动工”状态的具体标准，管理者经常遇到用地者以“围墙”为动工标志的现象，不利于闲置土地的认定和处置。另外，开发建设面积占应动工开发建设总面积1/3或已投资额不足25%的计算标准也不清晰，闲置认定的难度很大。
这次修订，专门在附则中作出名词解释，其中，“动工开发”定义为依法取得施工许可证后，区分需挖深基坑的项目、使用桩基的项目和其他项目，分别确定标准；“已投资额、总投资额”均不含土地价款和相关税费。
记者：《办法》特别强调闲置土地处置的一些程序，比如调查认定、组织听证等。这些规定有哪些作用？
王守智：程序更加完善，有利于保障土地使用权人的合法权益。
原来的5号令，规定的程序相对简略。这次修订作了补充完善：一是增加了闲置土地认定的环节和方式，要求在确定土地闲置的事实、依据以及闲置原因的基础上作出认定结论；二是完善了征缴土地闲置费和无偿收回土地使用权的程序，明确了收费和收回的批准权限在政府，国土资源主管部门具体执行，并细化了具体的启动和操作程序；三是明确了土地使用者申请听证和复议、诉讼的权利。
记者：以往因政府原因造成土地闲置的情况比较多，这次修订有哪些具体规定？
王守智：主要是区分闲置土地处置方式，强化政府原因导致土地闲置的责任。
一是细化了因政府原因造成动工开发延迟的情形，区分政府原因和企业原因，特别是明确了政府不按期交地、修改规划、政策调整、处置信访事件、军事管制、文物保护等因政府原因导致的土地闲置，对此采取协商方式处置。二是强调政府与土地使用权人在民事合同关系中的平等地位，规定对因政府原因造成闲置土地，应由政府或者政府有关部门承担违约责任，加强监管。三是增设了国土资源主管部门在闲置土地日常监管和调查处置中的法律责任，强化行政和刑事责任约束，确保相关监管措施的落实。
记者：在促进闲置土地有效利用上，《办法》明确了哪些措施？
王守智：我们采取各种政策措施，促进闲置土地有效利用。比如，《办法》对因政府原因导致的闲置土地的处置上，在依法依规的前提下，采取更加灵活和更加符合实际的措施，包括明确延长动工开发期限、调整土地用途和规划条件、安排临时使用、协议有偿收回、置换土地等多种处置方式，强化了对土地权利人的保护，增强了该类情况处置措施的可行性，促进土地的节约集约利用。
另外，为促进闲置土地的有效利用，还采取了一些新的政策措施。一是明确了土地使用权人开发进度报告制度，要求其及时向监管部门报告项目动工开发、开发进度、竣工等情况；二是在用地申请和闲置土地登记等方面加强对闲置土地的控制，增强对土地使用权人违规闲置土地的威慑力；三是在融资等方面加强与相关监管部门的联动，促进土地使用权盘活利用闲置土地；四是建立闲置土地处置备案制度，要求地方处置闲置土地必须备案，促进地方显化和利用存量闲置土地。
