公共利益是一定社会条件下或特定范围内不特定多数主体利益相一致的方面，它不同于国家利益和集团（体）利益，也不同于社会利益和共同利益，具有主体数量的不确定性、实体上的共享性等特征，如何识别公共利益是司法和行政实践中的重要问题。公共利益是个十分重要而又颇具争论的话题，说它重要，一个国家乃至政府存在的正当性往往基于公共利益的需要。说它颇具争论，因为究竟什么是公共利益，至今尚无定论。至于如何界定，更是仁者见仁，智者见智。以下试图从公共利益的构词结构入手，探讨公共利益与其他利益相比较，界定它们的区别，探寻我国宪法规定的公共利益之含义。
1、定义。
公共利益是一定社会条件下或特定范围内不特定多数主体利益相一致的方面，它不同于国家利益和集团（体）利益，也不同于社会利益和共同利益，具有主体数量的不确定性、实体上的共享性等特征，如何识别公共利益是司法和行政实践中的重要问题。
从汉语的构词方式看，公共利益属于偏正结构，可以分解为“公共”和“利益”两部分，其中“公共”是用来修饰“利益”的。其实，“公共”主要是指利益的“受益对象”，而“利益”才是真正的内容，所以，公共利益的不确定性主要就表现在“公共”的不确定性和“利益”的不确定性。
（1）公共。公共是相对于个别而言的，根据《辞源》的解释，公共，谓公众共同也。那么，如何确定公众的范围，一般来说有两种办法。第一种是根据地域标准，第二种是根据人数标准。无论是“公共”还是“个别”都是相对的概念，并非静态的、一成不变的。因为作为个别的“某圈子”实际上是可大可小的，这种圈子最小是一个单个的个人，然后逐渐地向外扩展，根据个人与其他人之间的不同的联系，从而形成一个许多同心圆相互交错的图像。
（2）利益。从哲学的角度来看，利益表现为某个特定的（精神或者物质）客体对主体具有意义，并且为主体自己或者其他评价者直接认为、合理地假定或者承认对有关主体的存在有价值（有用、必要、值得追求）。由此可以看出，利益具有以下特性：第一，客观性。这也是马克思主义哲学所认为的利益的最大特性。即客体对主体的意义是真实存在的，是客观的，是不以人的意志为转移的。第二，主体性。西方学者比较强调这一点，比如，耶林内克就认为，利益是一种离不开主体对客体之间所存在的某种关系的价值形成，是被主体所获得或肯定的积极的价值。如此，利益即和主体的价值（感觉）产生密切的关联。价值的被认为有无存在，可直接形成利益的感觉，这一切，又必须系乎利益者（即主体）之有无兴趣的感觉。第三，社会性或者叫做环境性。即客体对主体的有意义，并非一成不变的，而是为当时的社会客观事实所左右，2005年以前有意义，不代表2005年也一定有意义，2005年时在没有意义，也不代表着2005年后就一定没有意义。因此，利益的判定往往必须根据个案的实际情况来进行，无法一以贯之而予以测定，是弹性的、浮动的受到一些判断利益的要素所决定。利益是否具有客观性，一直是马克思主义学者与西方学者争论的焦点，从西方学者对利益的主体性和社会性的分析可见，他们大多认为利益是主观的，是难以确定的。对此，笔者无意也无能加以讨论，只是认为，从法律的角度来看，两种观点都有一定正确的质素。首先，客体对主体的意义必须是真实存在的，客体对主体没有意义，而主体误认为存在意义，那是利益不存在的表现，法律应当对此予以否定。其次，当然，即使客体对主体的意义真实存在，主体也有可能因为认识能力的缺陷或遐疵而没有认识到，甚至认为没有意义，法律应当分别情况，或者将利益向主体予以揭示，或者尊重主体的意思自治，不予理睬。再次，也是最重要的，当主体之间均对同一客体主张利益，或者主张没有利益的情况下，法律应当发挥其“定分止争”的作用，居中评判双方的利益的客观性。
由于公共利益的主张者的缺位以及主张者的不保险性，由法律来确认或者形成客观的公共利益成为法治社会的普遍做法。这一方面在于法律的程序性，保证了公共利益的客观性。即民主的立法过程，使得多数人的利益得以表现，另一方面，法律的明确性，也使得公共利益的主张者，可以籍此来积极的主张公益，促进公益的实现。因此，以严格采法实证主义的凯尔森学派，甚至直接认为，将国家目的予以法制化，才完成承认其为公益的过程。而所谓公益必须获得国家承认之后，方有公益之价值。凯尔森曾谓，整个法制度不过是公益之明文规定。所以，2005年时所谓的公共利益，往往就是指实定法上的公共利益。当然，由于立法者所代表的共同体的不同，实定法上的公共利益是由不同层级的立法来完成的。比如表述行政区域利益的地方立法，表述地区自治团体利益的民族区域自治、特别行政区、基层群众自治组织立法，表述职业、性别、年龄、身体、身份团体利益的特殊人群立法等等，而国家和社会的利益的往往由宪法和立法机关的法律来表述。
2、相关比较
我国宪法中除了公共利益的表述外，还有国家的利益、社会的利益、集体的利益、公共秩序、社会秩序、社会治安、国家安全等表述。这些概念之间是什么关系呢？学者们对此众说纷纭。
（1）与国家利益比较 国家作为最大的共同体，具有绝对的公共性。因此，有的学者将国家利益等同于公共利益，对此，笔者认为，国家利益作为公共利益的下位概念，具有其独特的内涵。从最一般、最抽象的意义来说，所谓国家利益，就是一个国家政治统治需要的满足。所以，国家利益往往侧重于国家的政治利益，主要是统治阶级的利益，根据马克思主义的观点，统治阶级的利益是否与公共利益一致，与国家内部统治阶级与被统治阶级之间的关系而定，在少数人作为统治阶级的情况下，统治阶级的利益并不全是公共利益，而只是统治阶级的“私益”，但由于统治阶级掌握着国家政权，因此，“为了达到自己的目的就不得不把自己的利益说成是社会全体成员的共同利益。”在多数人充当统治阶级的情况下，显然，国家利益与公共利益更具有切合性。但无论如何，国家利益与公共利益并不能划等号，国家利益主要包括国家的安全利益、外交利益、军事利益以及意识形态利益等等，以维护统治阶级的政治统治为目的。
（2）、与社会利益比较
公共利益与社会利益更加容易混淆，这不仅因为社会同样是最大的共同体，而且在我国的普通立法上，往往将社会与公共利益放在一起使用。如《民法通则》第7条规定：民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会公共利益，破坏国家经济计划，扰乱社会经济秩序。《合同法》第7条、《外资企业法》第4条、《民事诉讼法》第217条等等都有相同的用法。以至于有的学者认为，公共利益、社会利益、社会公共利益在本质上并无区别。对此，笔者认为，社会利益与国家利益一样，都是公共利益的下位概念。同时，对社会利益必须与国家利益对比来理解。我们知道，社会和国家无论从地域范围，还是从人数来讲，都是最大的共同体。两者的区分主要在于国家与社会的关系上。在马克思的市民社会理论中，市民社会与政治国家经历了一个从融合到分离的过程。在前资本主义的中世纪社会中，政治国家和市民社会是重合的。市民社会淹没于政治国家市民社会中，它们之间不存在明确的界限，国家从市民社会夺走了全部的权力，政治权力主宰一切，整个社会生活高度政治化。市民社会与政治国家的融合状态的结束是在资本主义时代完成的，导致市民社会与政治国家分离的是资本主义经济的产生和发展。市场经济的内在要求是私人的物质生产、交换、消费活动摆脱政府家长式的干预，实行“自由放任”，成为在政治领域之外的纯经济活动，从而达到财产关系乃至整个经济生活日益摆脱政治国家的直接控制的目的，使生产力在新的生产关系下获得更充分的发展。随着社会分裂为市民社会和政治社会两个领域，市民社会和政治国家就分别成为社会两大利益体系即私人利益和公共利益的代表。市民社会是特殊的私人利益关系的总和，政治国家则是公共利益关系的总和。因此在这种意义上作为社会中独立存在的个人就在社会担当了双重角色，他既是市民社会的成员，又是政治国家的成员。当然，马克思并不意味着国家就真正是“公共利益”的代表，而是国家可以将各种利益上升到“公共利益”的层次，市民社会是私人利益的代表，也不是说市民社会的利益就是“个别”的，而是说组成市民社会的是抛却了“政治身份”的人，即普遍的人的利益的代表。因此，可以看出，社会是独立于国家的另一种自治的共同体，与追求政治利益的国家不同，社会以经济关系为核心，靠社会成员之间的文化纽带联结，所以，社会利益的主要内容是经济利益和文化利益，以维护社会的自治和良性运转为目的，并且排斥国家的肆意干涉。总之，在社会与国家高度融合的情况下，社会利益与国家利益是重叠的，在社会与国家分离的情况下，社会利益与国家利益分别代表不同的利益领域，但都从属于公共利益。
（3）、与集体利益比较
集体利益并不完全是公共利益，相对于集体中的少数人来说，集体中的大多数人的利益就是公共利益，但是相对于集体所从属的更大的共同体中的大多数人来说，集体的利益又是个别利益。所以，集体利益与公共利益并不能简单地划等号，而是要针对不同的对象具体分析。对于作为公共利益的集体利益而言，集体利益仍然从属于公共利益，是公共利益的下位概念。
（4）与国家安全比较
宪法第28、36、40、53、54、110、120条中还有公共秩序、社会秩序、国家安全（祖国的安全）等用语，与公共利益又是什么关系呢？按照《辞海》的解释，公共秩序与社会秩序是同义语，是指为维护社会公共生活所必需的秩序，包括生产秩序、工作秩序、教学秩序、营业秩序、交通秩序、公共场所秩序、群众生活秩序等。社会治安是指维护公共安全和社会秩序。显然，公共秩序或社会秩序、社会治安属于社会利益的一种。国家安全是指国家的主权、领土完整和政治制度不受外部势力的侵害。军事安全是国家安全的最重要组成部分，随着国际政治中的经济因素日趋重要，2005年，经济安全和环境安全也已成为国家安全的又一组成部分。可见，国家安全属于国家利益的一种。所以，公共利益应当包含上述概念。
3、宪法意义
宪法为什么要规定“公共利益”，或者说，“公共利益”在宪法上的作用是什么？实践来看，主要体现在三个方面：
（1）宪法理解
基本权利的界限是指基本权利受宪法和法律保护的程度，基本权利虽然代表了一个人的自主行动的正当性，但是，这种自主行动却是有范围的，超出了该范围，基本权利的行使就是非法的，不仅不受法律的保障，而且要遭到法律的责难，甚至要为其所造成的后果承担新的义务。一般来说，宪法上对基本权利的界限规定有二，第一，基本权利的行使不得侵犯其他人的合法权益。第二，基本权利的行使不得侵犯公共利益。合起来称之为“权利不得滥用”的原则。公共利益之所以能够作为基本权利的界限，主要在于个人组成社会的需要，根据启蒙思想家的论述，个人组成社会之时，必然要让渡或放弃自己一部分的权利，即忍受社会对自己的权利在一定范围内的制约，这种制约就主要表现为公共利益的制约。
我国宪法第51条规定，中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。实际上就是对基本权利的界限的表述。
（2）与权利比较
诚如前述，公共利益与基本权利的冲突不同于公共利益作为基本权利的界限，前者是基本权利的合法行使，是基本权利与公共利益的双方界限的重叠；后者是基本权利的非法行使，是基本权利超出自己的界限，侵入公共利益的界限。那么，公共利益为什么会同基本权利产生冲突，这就不能不首先从“利益冲突”的问题谈起。我们知道，利益体现了客体对主体的一种有用性以及主体对这种有用性的价值判断。而由于主体的多样性，必然产生各种各样的利益。但是，对于客观世界来讲，首先，客体是有限的，也就是说，不同的主体可能都对同一客体主张利益。其次，主体的认知水平是不同的，无论主体是否正确、完整地认知了客体的利益，它都可能主张出来。因此，不同的主张之间就存在差别。这种有限性和差别性导致了利益的冲突。利益的冲突是全方面的，即不仅发生在个别利益之间，比如私人与私人之间，而且在公共利益与个别利益之间。而法律在利益冲突中起什么样的作用？诚如美国法哲学家博登海默所指出的，法律的主要作用之一就是调整及调和种种相互冲突的利益，而“这在某种程度上必须通过颁布一些评价各种利益的重要性和提供调整这种种利益冲突标准的一般性规则方能实现。”德国的利益法学及由此而发展出的评价法学更明确承认，法律的目的就在于“以赋予特定利益优先地位，而他种利益相对必须作一定程度退让的方式”来规整个人或团体之间的被类型化的利益冲突。但是，诚如我们前面所说，解决利益冲突的问题是由不同层级、不同部门的法律来完成的，对于私益之间的冲突，往往由私法来完成，而作为公共利益代表的公法，主要解决公益与私益之间的冲突。
如果说私益只代表了个人对客体的有用性的一种主观的评价的话，那么，将私益上升为权利就是让这种评价更加“客观化”、“正当化”，它代表着获得了公共认同的一种价值评价。因此，权利与利益是不同的。现代国家，基于个人本位的需要，将一些对于个人来说普遍的、不可缺少的利益写入了宪法，成为个人的基本权利。这种基本权利带有极强的防御性和对抗性，不仅是其他人不能随意侵犯，即使是作为公共利益代表的国家和其他公团体没有正当的理由也不能侵犯之。基本权利虽然无法避免与公益的冲突，然而与公益与私益的冲突不同的是，要想让基本权利作出让步是更加困难的，因为基本权利本身就承载了一种至高无上的价值，这种价值是基本权利成为一种绝对的诉求。所以，当基本权利与公益发生冲突时，必须在基本权利与公益间进行价值的衡量，而这种衡量主要是一种“质”上的衡量，衡量的标准是将公益化约为另一种个体的“权利”，事实上，由于法律价值在一定范围内具有较为明确的价值秩序，因而在此范围之内，权利位阶也相应具有相对确定性，并进入法规范的层面。如在一定意义上或一定限度内，生命权的位阶高于人格权，人格权的位阶高于言论自由，言论自由的位阶高于营业自由。但是，诚如学者所言，这种权利的位阶并不带有绝对性，主要是因为法律价值具有一定的流动性，必须联系具体的条件和事实才能最后确定，如在近代宪法阶段，西方各国本来均曾偏重于对经济自由的保障，而在进入现代宪法阶段之后，精神文化活动的自由，尤其是其中的表达自由则获得了“优越的地位”。为此导致权利体系的内部结构非常复杂，许多权利因其价值地位的非确定性而处于相应的不确定的位阶之上，往往需要通过个案来把握。
（3）与财产权比较
公共利益是一切基本权利的界限，财产权也不例外。因此，个人的财产权的行使不得恣意侵犯公共利益。但是，公共利益与财产权越来越频繁的冲突，从而导致宪法对财产权从绝对保障走向相对保障。
公民的财产权起初是作为与生命、自由并列的对人最重要的三大权利而出现在宪法上的。由于将财产权视为人延续生命的基础，财产权被视为绝对“不受侵犯”的权利，比如，1789年法国《人权和公民权利宣言》第17条宣布，财产是神圣不可侵犯的权利。但是，随着社会财富的积累，人们发现，财产权并不都是为了满足个人的生命需要，一部分财产被用来进入生产领域和流通领域，成为个人获得经济利益的渠道。由此所带来的资本的垄断和贫富的两极分化，这不但引发了劳工和穷人的反抗，另一方面也削弱了资本主义经济的自身发展。由此，进入20世纪以后，许多资本主义国家不得不放弃自由放任的经济政策，转而强调国家对经济的积极干预，同时，受当时的社会主义运动的影响，先后或多或少地采行社会改良主义，企图在维持资本主义私有制的前提下，通过限制私有财产权，加强社会福利，缓和劳资矛盾。反映在宪法上就是财产权被视为一种相对权利，承认可以基于公共利益对财产权进行限制。[2] 实际上，从绝对权利到相对权利，这反映了财产权在基本权利体系中的位阶的变化。2005年，美国宪法对财产权实行双重标准的审查理论，认为财产权弱于其他权利，如人身自由、言论自由、出版自由、种族平等、宗教平等、普通及平等之选举以及刑事被告权利之保障。因此，如果某一公共利益可以化约为上述权利中的一种，就可以要求财产权主体对公共利益作出让步，如魏玛宪法第153条第3款，所有权的行使，同时必须有利于公共福利，这一规定同样为战后德国基本法第14条第2款所沿用。日本宪法第29条第2款规定，财产权之内容，应适合于公共福利，由法律规定之。财产权对公共利益的让步只是财产权人的一种忍受，由于这种忍受对所有人普遍适用的，所以这种忍受并不需要受益的公共利益方的补偿，而毋宁是财产权人所负的一种社会义务（参考百度百科）。
